Lo que mal se hace, mal aparece

Hace tres años advertí de que el diseño jurídico escogido por el Gobierno para gestionar los fondos europeos Next Generation EU en España contenía debilidades relevantes desde el punto de vista económico. No era una crítica formalista. La arquitectura institucional condiciona, de forma directa, la eficiencia y eficacia del gasto público. Hoy, a la luz de la reciente intervención de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional sobre las prórrogas reiteradas del plazo de enmiendas del Real Decreto-ley 36/2020, aquellas dudas se ven reforzadas por la evidencia[1].

El caso es el siguiente: el proyecto de Ley destinado a convalidar y tramitar como norma ordinaria el Real Decreto-ley 36/2020 —la pieza central del marco normativo de los fondos europeos— permaneció durante casi dos años bloqueado en fase de enmiendas mediante decenas de prórrogas sucesivas. Ahora, la Fiscalía ha considerado que esta práctica podría haber vulnerado el derecho de los diputados a ejercer su función legislativa en condiciones adecuadas, al no existir una justificación suficiente para dichas ampliaciones[2].

Más allá del recorrido jurídico que tenga este caso, lo relevante es lo que revela sobre el diseño y funcionamiento del sistema. Porque no estamos ante un episodio aislado, sino ante una manifestación concreta de un problema más profundo como es la tensión entre urgencia política y calidad institucional en la gestión de un ‘maná europeo’ cuyo impacto real sobre el PIB potencial ha sido mínimo y donde la inmensa mayoría se ha perdido en gasto corriente[3] y falta de ejecución real.

El Real Decreto-ley 36/2020 nació con el objetivo de acelerar al máximo la ejecución de los fondos europeos, creando una ‘estructura piramidal’ cuya cúspide era el Palacio de La Moncloa. Para ello, se optó por un instrumento excepcional —el real decreto-ley— que permite al Ejecutivo aprobar normas con rango de ley en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. Desde el punto de vista económico, esta decisión tenía lógica, ya que España debía absorber en pocos años un volumen de recursos sin precedentes, y los procedimientos administrativos ordinarios resultaban claramente insuficientes.

Sin embargo, esta elección implicaba un equilibrio delicado. El decreto-ley reduce los tiempos, pero también los mecanismos de deliberación y control. Por ello, la Constitución prevé su posterior convalidación y eventual tramitación como proyecto de ley, precisamente, para reintroducir el debate parlamentario y mejorar el texto normativo. Pero lo que debía ser un mecanismo de corrección —la tramitación parlamentaria— se convirtió en la práctica en un ‘cuello de botella’. La acumulación de prórrogas en el plazo de enmiendas no solo dilató el proceso, sino que vació de contenido el propio sentido del procedimiento de urgencia. En otras palabras, se utilizó una vía excepcional para acelerar la aprobación inicial, pero posteriormente se bloqueó su desarrollo mediante mecanismos internos del propio Parlamento.

Desde el punto de vista económico, este tipo de inconsistencias institucionales tiene efectos claros. El primero es la incertidumbre regulatoria. Empresas, administraciones y potenciales beneficiarios de los fondos operan en un entorno donde el marco normativo es, durante largos periodos, provisional o incompleto. Esta incertidumbre no es trivial: afecta a la toma de decisiones de inversión, retrasa proyectos y reduce la capacidad de absorción de los fondos.

El segundo efecto es la debilitación de la rendición de cuentas. El modelo diseñado por el Real Decreto-ley 36/2020 ya introducía una centralización de decisiones y una simplificación de controles administrativos para ganar agilidad. Si a ello se añade un control parlamentario efectivo reducido —bien por la propia naturaleza del decreto-ley, bien por el bloqueo de su tramitación posterior—, el resultado es un sistema en el que el volumen de recursos gestionados aumenta significativamente sin que lo hagan en la misma medida los mecanismos de supervisión.

Esta combinación es problemática desde el punto de vista de la economía política. La evidencia empírica muestra que los entornos con menor control institucional tienden a presentar mayores riesgos de asignación ineficiente de recursos, captura por intereses particulares o simplemente menor impacto agregado del gasto público. No se trata necesariamente de irregularidades, sino de incentivos mal alineados.

El tercer elemento, quizás el más relevante, es el desajuste entre la lógica de urgencia que inspiró el diseño normativo y la realidad de su implementación. El objetivo era ejecutar rápido; el resultado ha sido, en muchos casos, una ejecución más lenta de lo esperado. Este fenómeno no puede explicarse únicamente por la complejidad de los proyectos o por factores externos. Parte de la explicación reside en la propia arquitectura institucional.

Lo sucedido con las prórrogas del plazo de enmiendas ilustra bien este problema. La utilización reiterada de este mecanismo sugiere dificultades para alcanzar acuerdos políticos o para cerrar el diseño normativo definitivo. Pero, al mismo tiempo, genera una situación de bloqueo que es incompatible con la urgencia que justificó el uso inicial del decreto-ley. Se produce así una paradoja: se sacrifican garantías deliberativas en nombre de la rapidez, pero posteriormente se pierde esa rapidez sin recuperar plenamente dichas garantías.

Gráfico: Evolución de la ejecución de los fondos #NextGenEU en España

Fuente: Santiago Sánchez

Este caso ofrece, por tanto, una lección más amplia. La eficacia de los fondos europeos no depende únicamente de su volumen o de su orientación sectorial, sino también —y de forma crucial— de la calidad del marco institucional que los canaliza. Diseñar procedimientos excepcionales puede ser necesario en situaciones extraordinarias, pero su éxito depende de que exista coherencia en su aplicación y de que se mantenga un equilibrio razonable entre agilidad y control.

A medida que España entra en la fase final de ejecución de los fondos Next Generation EU, esta reflexión resulta especialmente pertinente. Más allá de las cifras de ejecución o de los proyectos emblemáticos, la evaluación real del programa dependerá de su impacto económico. Y ese impacto está condicionado, en gran medida, por factores institucionales que a menudo reciben menos atención en el debate público.

En este sentido, la posible intervención del Tribunal Constitucional no debería interpretarse únicamente como un episodio jurídico, sino como una oportunidad para revisar críticamente el funcionamiento del sistema. Si algo demuestra este caso es que los problemas de diseño institucional no son abstractos: acaban teniendo consecuencias concretas sobre la eficacia de las políticas públicas. Lo que mal se hace desde el primer minuto, mal aparece.

[1] https://www.elperiodico.com/es/economia/20230219/tres-problemas-gobierno-aplicacion-fondos-117639126

[2] https://www.elespanol.com/espana/tribunales/20260413/fiscal-pide-tc-ampare-pp-ampliarse-veces-plazo-enmiendas-proyecto-ley-sin-justificacion/1003744203889_0.html

[3] https://www.libertaddigital.com/libremercado/2026-04-07/santiago-sanchez-el-cohete-gripado-de-sanchez-2025-certifica-el-peor-ano-de-ejecucion-de-los-fondos-europeos-7384334/