La resiliencia administrativa: garantizar derechos cuando el sistema está bajo presión

Las Administraciones Públicas están diseñadas para gestionar la normalidad. Sus procedimientos, sus plantillas, sus sistemas de información y sus mecanismos de coordinación responden, por regla general, a un volumen de actividad relativamente estable y previsible. Sin embargo, la experiencia de los últimos años demuestra que esa normalidad constituye cada vez más la excepción que la regla. Las crisis sanitarias, las emergencias económicas, las grandes reformas normativas, las campañas masivas de ayudas públicas, los procesos extraordinarios de regularización o la implantación de nuevas obligaciones administrativas generan, en muy poco tiempo, incrementos de demanda capaces de poner bajo una enorme presión al conjunto del sistema.

Tradicionalmente, estos episodios se han analizado desde una perspectiva casi exclusivamente cuantitativa. Se habla de expedientes acumulados, de retrasos, de falta de personal, de insuficiencia presupuestaria o de colapso administrativo. Todos esos factores son reales y condicionan de manera decisiva el funcionamiento de las instituciones. Sin embargo, describen únicamente las consecuencias visibles del problema. La cuestión verdaderamente importante es otra: ¿están preparadas nuestras Administraciones para seguir garantizando los derechos de los ciudadanos cuando dejan de operar en condiciones normales?

Esta pregunta ha adquirido una relevancia creciente en la literatura internacional sobre administración pública, sobre todo a partir del trabajo de referencia de Arjen Boin y Michel van Eeten, «The Resilient Organization: A Critical Appraisal» (Public Management Review, 2013), que distinguió con claridad entre «resistir» una crisis y construir una capacidad organizativa duradera. En los últimos años ha comenzado a consolidarse el concepto de resiliencia administrativa, entendido no solo como la capacidad de una organización para resistir una crisis, sino para mantener la continuidad de los servicios públicos, adaptarse a circunstancias cambiantes, aprender de la experiencia y reforzar su funcionamiento ante futuras situaciones de presión. La resiliencia deja así de identificarse con una respuesta excepcional frente a una emergencia para convertirse en una cualidad permanente de las instituciones llamadas a desenvolverse en un entorno caracterizado por la incertidumbre y el cambio constante.

Esta evolución obliga a revisar la forma en que tradicionalmente hemos evaluado el funcionamiento de las Administraciones Públicas. Durante mucho tiempo, la eficiencia se ha considerado el principal indicador de calidad institucional. Una Administración eficiente era aquella capaz de resolver el mayor número posible de expedientes utilizando los menores recursos disponibles. Ese criterio continúa siendo imprescindible. Pero hoy ya no resulta suficiente. Una organización puede ser extraordinariamente eficiente en condiciones ordinarias y, sin embargo, mostrar enormes dificultades cuando debe afrontar un incremento súbito de la demanda.

La verdadera fortaleza de una Administración moderna no se mide únicamente por su rendimiento cotidiano. Se mide, sobre todo, por su capacidad para seguir garantizando derechos cuando el sistema trabaja bajo presión. Porque es precisamente en esos momentos cuando los ciudadanos dejan de valorar la organización interna de la Administración y comienzan a valorar algo mucho más importante: si el Estado sigue siendo capaz de protegerles cuando más lo necesitan.

Desde esta perspectiva, la resiliencia administrativa deja de ser un concepto vinculado exclusivamente a la gestión de crisis. Se convierte en una condición necesaria para la efectividad del Estado social. Cada vez que una prestación se retrasa durante meses, que una autorización imprescindible para desarrollar una actividad económica permanece paralizada o que un procedimiento masivo supera la capacidad de respuesta de la organización, no estamos únicamente ante un problema de gestión. Estamos ante un riesgo cierto de que la igualdad ante la ley se transforme en una desigualdad en el acceso efectivo a los derechos.

Este cambio de perspectiva conecta directamente con las reflexiones desarrolladas en los capítulos anteriores de este monográfico. Si la justicia social exige garantizar el acceso efectivo a los derechos; si la desigualdad administrativa, la desigualdad temporal o la falta de accesibilidad jurídica constituyen nuevas formas de exclusión; y si la colaboración social y la inteligencia artificial pueden fortalecer la capacidad institucional del Estado, la resiliencia administrativa aparece como la consecuencia lógica de todas esas ideas. Una Administración verdaderamente justa no es únicamente la que funciona correctamente cuando todo transcurre según lo previsto. Es aquella que mantiene intacto su compromiso con los ciudadanos precisamente cuando las circunstancias dejan de ser normales.

Ese será, probablemente, uno de los grandes desafíos de las Administraciones Públicas durante las próximas décadas. No diseñar organizaciones preparadas únicamente para gestionar la rutina, sino instituciones capaces de absorber incrementos extraordinarios de actividad sin que ello comprometa la seguridad jurídica, la calidad de las decisiones o el acceso de las personas a los derechos que el ordenamiento les reconoce. Porque el verdadero examen de una Administración nunca se produce en los periodos de estabilidad. Se produce cuando el sistema está sometido a la máxima tensión y, aun así, continúa siendo capaz de ofrecer respuestas justas, eficaces y dignas de la confianza de la ciudadanía.

Una Administración resiliente no es la que resiste; es la que se adapta

Existe una tendencia casi automática a identificar la resiliencia con la capacidad para soportar una crisis. Sin embargo, esa interpretación resulta insuficiente cuando se traslada al ámbito de las Administraciones Públicas. Resistir significa aguantar. Una Administración resiliente debe hacer algo más: debe continuar prestando servicios, proteger los derechos de los ciudadanos y adaptarse a circunstancias extraordinarias sin perder la calidad de sus decisiones.

La diferencia es mucho más profunda de lo que parece. Una organización que únicamente resiste acaba recuperando, tarde o temprano, el punto de partida. Una organización resiliente aprende de la experiencia, incorpora mejoras, modifica procedimientos y sale fortalecida de las situaciones de presión. La resiliencia no consiste en volver a la normalidad; consiste en construir una normalidad mejor preparada para afrontar los desafíos futuros.

Esta forma de entender la resiliencia obliga a replantear muchas de las respuestas tradicionales frente a los procesos masivos. Con frecuencia, la solución inmediata consiste en reforzar temporalmente las plantillas o ampliar los plazos de resolución. Ambas medidas pueden resultar necesarias, pero difícilmente resolverán el problema si el diseño del sistema permanece inalterado. Una Administración preparada para responder a situaciones de alta demanda no puede depender exclusivamente de soluciones excepcionales. Debe incorporar la capacidad de adaptación como una característica permanente de su organización.

La experiencia demuestra que las organizaciones más resilientes comparten algunos rasgos comunes. Disponen de sistemas de información capaces de detectar tempranamente los incrementos de demanda; utilizan datos para anticipar necesidades; coordinan de manera ágil a distintas unidades administrativas; simplifican procedimientos cuando la normativa lo permite; incorporan herramientas tecnológicas que eliminan tareas repetitivas y mantienen canales de colaboración con profesionales y entidades que les permiten ampliar su capacidad de respuesta sin comprometer la calidad del servicio. La resiliencia deja así de depender exclusivamente de los recursos disponibles para apoyarse también en la inteligencia organizativa.

Anticipar en lugar de reaccionar

Quizá el mayor cambio que exige la resiliencia administrativa consiste en abandonar una cultura basada exclusivamente en la reacción. Tradicionalmente, muchas Administraciones han respondido a los incrementos extraordinarios de actividad cuando el problema ya era evidente: cuando las listas de espera crecían, cuando los expedientes se acumulaban o cuando el retraso comenzaba a afectar de forma significativa a ciudadanos y empresas.

Las herramientas de análisis de datos, la inteligencia artificial y los nuevos sistemas de gestión permiten hoy adoptar un enfoque muy diferente. Resulta posible identificar tendencias antes de que se conviertan en un problema, prever los efectos de una reforma normativa sobre el volumen de solicitudes, detectar unidades administrativas que comienzan a saturarse o redistribuir recursos antes de que aparezca el colapso. Los procesos extraordinarios de regularización administrativa ilustran bien esta lógica: cuando una norma como el RD 316/2026 abre un plazo excepcional dirigido a cientos de miles de personas, el volumen de solicitudes es, en gran medida, previsible desde el mismo momento de su aprobación. Anticipar ese incremento —reforzando oficinas, adaptando sistemas y coordinando a los profesionales colaboradores antes de que se abra el plazo— marca la diferencia entre una regularización que cumple su propósito y otra que termina generando la misma incertidumbre que pretendía resolver.

La diferencia entre reaccionar y anticipar no es únicamente organizativa. Tiene una dimensión claramente vinculada con la justicia social. Cada procedimiento que se resuelve a tiempo evita incertidumbre. Cada cuello de botella que se previene impide que el tiempo termine convirtiéndose, una vez más, en un factor de desigualdad. Cada ciudadano que obtiene una respuesta dentro de un plazo razonable fortalece su confianza en las instituciones.

Por ello, la resiliencia administrativa es, ante todo, una política permanente de garantía de derechos, y no una respuesta reservada a la gestión de crisis. Andreas Duit, en «Resilience Thinking: Lessons for Public Administration» (Public Administration, 2016), sintetiza esta idea señalando que las organizaciones resilientes combinan tres capacidades esenciales: mantener la continuidad de los servicios, adaptarse con rapidez a situaciones cambiantes y aprender para afrontar con mejores herramientas los desafíos futuros. La resiliencia deja así de ser una reacción frente a la excepcionalidad para convertirse en una forma de gobernar en un contexto caracterizado por la incertidumbre.

La resiliencia también se construye con confianza

Existe un elemento que con frecuencia recibe menos atención de la que merece: la confianza institucional.

Cuando una Administración atraviesa una situación de especial presión, la colaboración entre unidades administrativas, la coordinación entre distintas Administraciones y la cooperación con profesionales y entidades colaboradoras adquieren una importancia decisiva. Ningún sistema complejo puede responder adecuadamente a una demanda extraordinaria si cada uno de sus actores actúa de manera aislada.

La resiliencia se apoya también en la existencia de relaciones de confianza que permitan compartir información, coordinar actuaciones y movilizar recursos con rapidez cuando las circunstancias lo requieren: precisamente las redes de colaboración son, según Duit, una de las condiciones que con mayor frecuencia explican la resiliencia de las organizaciones públicas.

La resiliencia no se improvisa

Las situaciones de máxima presión ponen a prueba a las instituciones, pero no crean por sí mismas la resiliencia. Lo único que hacen es revelar si esa capacidad existía antes de que apareciera la crisis. Una Administración que solo comienza a reorganizarse cuando los expedientes se acumulan, cuando las listas de espera se disparan o cuando la ciudadanía pierde la confianza llega inevitablemente tarde. La resiliencia no se construye durante la emergencia; se prepara mucho antes de que esta se produzca.

Ello exige un cambio profundo en la forma de diseñar las organizaciones públicas. Durante décadas, la planificación administrativa se ha orientado principalmente a optimizar el funcionamiento ordinario del sistema. Sin embargo, las Administraciones del siglo XXI deben incorporar también la capacidad de absorber incrementos extraordinarios de demanda sin comprometer la continuidad de los servicios públicos ni la efectividad de los derechos. La pregunta ya no es únicamente cuántos expedientes puede tramitar una organización en condiciones normales. La verdadera cuestión consiste en determinar cómo responderá cuando ese volumen se multiplique de forma repentina.

La respuesta no puede consistir exclusivamente en disponer de más recursos. Naturalmente, las personas, los medios materiales y la financiación continúan siendo imprescindibles. Pero la experiencia demuestra que dos organizaciones con recursos similares pueden ofrecer resultados muy distintos cuando una ha desarrollado capacidad de anticipación, coordinación y aprendizaje, mientras la otra permanece anclada en procedimientos rígidos y estructuras excesivamente jerarquizadas.

Anticipar antes que reaccionar

Uno de los rasgos que mejor distinguen a las organizaciones resilientes es su capacidad para detectar señales tempranas de tensión. Los incrementos extraordinarios de actividad rara vez aparecen de forma completamente inesperada. Con frecuencia vienen precedidos por cambios normativos, nuevas políticas públicas, tendencias demográficas, campañas informativas o indicadores que permiten prever el aumento de la demanda.

Disponer de información no basta. Es necesario transformarla en conocimiento útil para la toma de decisiones. Analizar la evolución de los procedimientos, identificar los puntos donde comienzan a producirse retrasos, prever la necesidad de reforzar determinadas unidades o adaptar con antelación los sistemas tecnológicos permite intervenir cuando todavía existe margen para evitar el colapso.

La anticipación representa, además, una forma de proteger los derechos. Cada problema detectado antes de que afecte a miles de ciudadanos evita retrasos, incertidumbres y desigualdades que posteriormente resultan mucho más difíciles de corregir. La resiliencia administrativa comienza precisamente en esa capacidad para actuar antes de que la tensión termine convirtiéndose en una crisis.

Aprender después de cada proceso extraordinario

Existe una segunda característica que diferencia a las Administraciones resilientes: su capacidad para aprender.

Con demasiada frecuencia, una vez superado un episodio de gran presión administrativa, las organizaciones regresan a su funcionamiento habitual sin analizar con suficiente profundidad qué ha ocurrido, por qué determinados procedimientos funcionaron mejor que otros o qué cambios deberían incorporarse de forma permanente. Cada proceso extraordinario termina así convirtiéndose en una experiencia aislada en lugar de transformarse en una fuente de conocimiento institucional.

Sin embargo, las organizaciones más avanzadas actúan de manera diferente. Evalúan los resultados, identifican las causas de los problemas, conservan el conocimiento adquirido y modifican sus procedimientos para responder mejor en el futuro. Cada situación de presión se convierte así en una oportunidad para fortalecer el sistema.

La resiliencia va más allá de recuperarse: consiste, sobre todo, en mejorar. Una Administración que aprende después de cada desafío aumenta progresivamente su capacidad institucional y reduce la probabilidad de repetir los mismos errores cuando vuelva a enfrentarse a circunstancias similares. Esa cultura del aprendizaje continuo aparece de forma reiterada como uno de los elementos que distinguen a las organizaciones públicas más resilientes.

La resiliencia es una capacidad compartida

Existe, finalmente, una conclusión que enlaza con todo lo desarrollado en este monográfico: ninguna Administración construye resiliencia en solitario.

La experiencia demuestra que los sistemas públicos responden mejor cuando son capaces de movilizar todas las capacidades disponibles. La coordinación entre Administraciones, la colaboración con profesionales especializados, el apoyo de los colegios profesionales, la participación de las entidades sociales, la utilización inteligente de la tecnología y la implicación de la ciudadanía forman parte de una misma arquitectura institucional orientada a preservar la continuidad de los servicios públicos.

La resiliencia, por tanto, no depende únicamente de la organización interna de cada Administración. Depende también de la calidad de las relaciones que esa Administración ha sido capaz de construir antes de que aparezca la situación de presión. La confianza, la cooperación y la coordinación no pueden improvisarse durante una crisis. Deben formar parte del funcionamiento ordinario de las instituciones.

Esta idea conecta con uno de los mensajes centrales de este monográfico. La capacidad del Estado para garantizar derechos ya no depende exclusivamente de su estructura administrativa. Depende también de su capacidad para integrar conocimiento, coordinar actores y generar respuestas compartidas frente a problemas cada vez más complejos. Una Administración resiliente no es una Administración aislada. Es una Administración capaz de apoyarse en todo el potencial institucional de la sociedad para cumplir, incluso en los momentos más difíciles, la misión que justifica su existencia: proteger los derechos de las personas.

La resiliencia protege algo más que los procedimientos: protege la confianza

Cuando una Administración deja de responder dentro de unos plazos razonables, el problema no termina en la acumulación de expedientes. Tampoco se limita al perjuicio individual que pueda sufrir un ciudadano concreto. Las consecuencias son mucho más profundas. Cada procedimiento que permanece paralizado durante meses, cada prestación que llega demasiado tarde o cada autorización que pierde su utilidad por el transcurso del tiempo erosiona progresivamente la confianza en las instituciones.

La confianza constituye uno de los activos más valiosos de cualquier Administración Pública. No nace únicamente de la legalidad de sus actuaciones, sino también de la percepción de que las instituciones son capaces de responder cuando los ciudadanos más las necesitan. Una resolución jurídicamente impecable pierde buena parte de su valor si llega cuando el derecho ya no puede ejercerse en condiciones útiles. La calidad administrativa no depende solo de la corrección jurídica de las decisiones; depende también de su oportunidad.

Por esa razón, la resiliencia administrativa no debe entenderse como un objetivo reservado a los gestores públicos o a los especialistas en organización. Constituye una condición indispensable para preservar la legitimidad del Estado social. Allí donde la Administración mantiene la continuidad de sus servicios, adapta sus procedimientos y protege los derechos incluso en momentos de máxima presión, fortalece también la confianza de la ciudadanía en las instituciones democráticas. Por el contrario, cuando los sistemas administrativos pierden capacidad de respuesta, la frustración de los ciudadanos termina proyectándose sobre el conjunto del sistema institucional.

Como ya se ha señalado, esa misma idea recorre la literatura de referencia sobre la materia: la resiliencia administrativa no puede reducirse a una respuesta frente a las crisis. Debe incorporarse como una capacidad permanente de las organizaciones públicas, basada en el aprendizaje continuo, la colaboración, la flexibilidad organizativa y la capacidad para mantener la continuidad de los servicios esenciales incluso en contextos de elevada incertidumbre.

Una nueva forma de medir la calidad de la Administración

Durante décadas hemos evaluado la calidad de las Administraciones Públicas a partir de indicadores como el número de expedientes tramitados, los costes de funcionamiento o el cumplimiento de determinados objetivos de gestión. Todos ellos continúan siendo relevantes. Sin embargo, las sociedades contemporáneas obligan a incorporar una nueva pregunta: ¿qué ocurre cuando el sistema deja de funcionar en condiciones normales?

Una Administración puede ser extraordinariamente eficiente durante largos periodos y, sin embargo, fracasar cuando debe afrontar una situación extraordinaria. Del mismo modo, una organización que ha desarrollado capacidad de anticipación, aprendizaje y coordinación puede mantener la continuidad del servicio incluso cuando la presión aumenta de manera exponencial. La diferencia entre ambas no reside únicamente en los recursos disponibles. Reside en la forma de entender la función pública.

Quizá haya llegado el momento de incorporar la resiliencia administrativa como uno de los grandes indicadores de calidad institucional. Igual que hoy nadie concibe una buena Administración sin legalidad, transparencia o seguridad jurídica, en el futuro resultará difícil hablar de buena administración sin valorar también su capacidad para garantizar derechos en escenarios de alta demanda e incertidumbre.

Conclusión: el verdadero examen del Estado

A lo largo de este monográfico se ha defendido que la justicia social depende, en buena medida, de la capacidad de las instituciones para transformar los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico en derechos realmente ejercidos por los ciudadanos.

La resiliencia administrativa representa una condición imprescindible para alcanzar ese objetivo. No constituye una técnica de gestión ni una respuesta excepcional frente a situaciones de crisis. Es una forma de diseñar las Administraciones Públicas para que puedan seguir cumpliendo su misión cuando las circunstancias dejan de ser favorables.

La desigualdad administrativa, la demora en los procedimientos, la falta de accesibilidad jurídica o la insuficiente coordinación entre instituciones encuentran en la resiliencia un punto de encuentro. Todas ellas recuerdan que el Estado social no se pone verdaderamente a prueba cuando la actividad transcurre con normalidad. Su auténtico examen llega cuando miles de ciudadanos necesitan simultáneamente una respuesta pública y el sistema debe demostrar que sigue siendo capaz de proteger sus derechos con la misma objetividad, la misma calidad y el mismo compromiso que en cualquier otro momento.

Porque las crisis pasan. Las reformas terminan. Los procedimientos extraordinarios concluyen. Pero la confianza que los ciudadanos depositan en sus instituciones depende, sobre todo, de cómo estas respondieron cuando fueron sometidas a la mayor presión.

En definitiva, una Administración resiliente no es aquella que consigue sobrevivir a las crisis. Es aquella que logra que, incluso en los momentos más difíciles, ningún ciudadano tenga que renunciar al ejercicio de un derecho porque el sistema encargado de protegerlo dejó de estar preparado para hacerlo.