La inteligencia artificial al servicio de la buena Administración

Cada revolución tecnológica ha transformado profundamente la forma en que las Administraciones Públicas prestan sus servicios. La mecanización permitió gestionar expedientes que anteriormente exigían un enorme esfuerzo manual. La informática multiplicó la capacidad de tratamiento de la información. Internet hizo posible la administración electrónica y acercó los servicios públicos a millones de ciudadanos. Hoy, la inteligencia artificial inaugura una nueva etapa cuya trascendencia puede ser incluso mayor que la de todas las anteriores.

Sin embargo, el verdadero alcance de esta transformación no depende de la tecnología, sino de la finalidad con la que decida utilizarse. La inteligencia artificial puede contribuir a construir una Administración más accesible, más rápida y más justa. Pero también puede consolidar procedimientos ineficientes, amplificar errores existentes o generar nuevas formas de opacidad administrativa. Como ocurre con cualquier herramienta poderosa, sus efectos dependerán mucho más de las decisiones institucionales que de las capacidades técnicas de los sistemas empleados.

Durante los últimos años, el debate público ha oscilado entre dos posiciones igualmente simplificadoras. Una presenta la inteligencia artificial como la solución definitiva a los problemas de la Administración; la otra la contempla como una amenaza para los derechos de los ciudadanos y para el propio Estado de Derecho. Ninguna de las dos aproximaciones resulta satisfactoria. La primera olvida que las decisiones administrativas afectan directamente a derechos, libertades e intereses legítimos que exigen siempre responsabilidad pública. La segunda ignora que renunciar a las posibilidades que ofrece la inteligencia artificial supondría privar a las Administraciones de una herramienta con enorme capacidad para mejorar la calidad de los servicios públicos.

La cuestión, por tanto, no consiste en decidir si la Administración debe utilizar inteligencia artificial. Esa decisión ya está siendo adoptada en numerosos países y en múltiples ámbitos de actuación pública. La verdadera cuestión consiste en determinar para qué debe utilizarla y bajo qué condiciones jurídicas, éticas e institucionales.

En este punto, el Derecho europeo ha fijado una orientación especialmente relevante. El Reglamento (UE) 2024/1689, conocido como Reglamento de Inteligencia Artificial, no prohíbe el uso de la inteligencia artificial por las Administraciones Públicas. Al contrario, parte de la premisa de que puede aportar mejoras muy significativas en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, exige que su utilización respete principios irrenunciables como la supervisión humana, la transparencia, la trazabilidad, la gestión de riesgos y la protección de los derechos fundamentales. La inteligencia artificial deja así de concebirse como un sustituto del criterio administrativo para convertirse en un instrumento sometido permanentemente al control de las personas.

Esta aproximación resulta plenamente coherente con la evolución del Derecho Administrativo. Como se ha defendido en los artículos anteriores, la misión de la Administración no consiste únicamente en aplicar normas o gestionar procedimientos. Su verdadera función consiste en garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce. Desde esa perspectiva, la inteligencia artificial solo tendrá sentido si contribuye a reforzar la buena administración, reducir desigualdades y facilitar una relación más sencilla, más comprensible y más humana entre las instituciones y la ciudadanía.

Una inteligencia artificial para aumentar la capacidad de la Administración, no para sustituirla

Existe una diferencia esencial entre automatizar decisiones y aumentar la capacidad de quienes deben adoptarlas. Durante años, buena parte del debate sobre inteligencia artificial se ha planteado como si la tecnología estuviera destinada a reemplazar el juicio humano. Sin embargo, esa no es la dirección que parece marcar ni la evolución tecnológica ni el propio marco regulatorio europeo.

Las decisiones administrativas no consisten únicamente en aplicar mecánicamente una norma a un supuesto de hecho. Exigen interpretar el ordenamiento jurídico, ponderar intereses concurrentes, motivar las resoluciones, respetar principios como la proporcionalidad o la igualdad y asumir la responsabilidad derivada de cada decisión. Ninguno de esos elementos puede quedar completamente delegado en un algoritmo sin alterar principios básicos del Estado de Derecho. Precisamente por ello, el Reglamento europeo exige que los sistemas de alto riesgo incorporen mecanismos efectivos de supervisión humana y permitan la intervención de personas con la competencia y autoridad necesarias para revisar o corregir sus resultados.

Ello no significa que la inteligencia artificial tenga un papel secundario. Al contrario. Su mayor aportación probablemente no resida en decidir, sino en ayudar a decidir mejor. Puede detectar incoherencias en expedientes complejos, identificar documentación incompleta antes de que genere retrasos, localizar automáticamente la normativa aplicable, anticipar cuellos de botella en la organización administrativa, clasificar grandes volúmenes de información o elaborar propuestas de resolución que posteriormente serán revisadas por un empleado público. En todos esos supuestos, la tecnología incrementa la capacidad de la Administración sin sustituir el juicio que solo corresponde a las personas.

La diferencia puede parecer sutil, pero resulta decisiva. Una Administración que utiliza inteligencia artificial para reforzar el criterio profesional sigue siendo plenamente responsable de sus decisiones. Una Administración que delega de manera acrítica ese criterio en sistemas automáticos corre el riesgo de diluir precisamente aquello que legitima el ejercicio de la potestad pública: la responsabilidad de quien decide y la posibilidad de explicar, motivar y revisar cada actuación administrativa.

Una Administración que aprende para servir mejor

La mayor aportación de la inteligencia artificial al sector público probablemente no consistirá en resolver expedientes con mayor rapidez. Su verdadero potencial reside en ayudar a las Administraciones a comprender mejor la realidad sobre la que actúan y a organizar sus recursos con mayor inteligencia.

Durante décadas, la Administración ha trabajado de manera esencialmente reactiva. El ciudadano presentaba una solicitud, la Administración iniciaba un procedimiento y, tras las comprobaciones oportunas, dictaba una resolución. Ese esquema continúa siendo plenamente válido desde el punto de vista jurídico, pero las capacidades actuales de análisis de datos permiten imaginar una Administración mucho más anticipativa.

Hoy resulta técnicamente posible detectar incrementos anómalos de solicitudes antes de que se produzca el colapso de una unidad administrativa, identificar procedimientos especialmente complejos que generan un elevado número de errores, prever la acumulación de expedientes en determinados periodos del año o redistribuir recursos humanos allí donde la demanda vaya a ser mayor. Ninguna de estas actuaciones implica sustituir el criterio administrativo. Todas permiten ejercerlo con mayor eficacia.

La inteligencia artificial puede contribuir también a identificar patrones que hasta ahora permanecían ocultos para la propia organización. Puede mostrar qué procedimientos generan más requerimientos de subsanación, qué trámites producen un mayor volumen de recursos administrativos, qué colectivos encuentran mayores dificultades para completar determinados expedientes o qué formularios provocan un mayor número de errores. Esa información constituye un extraordinario instrumento para mejorar el diseño de los servicios públicos.

La buena Administración siempre ha exigido conocer las necesidades de la ciudadanía. La diferencia es que, por primera vez, las Administraciones disponen de herramientas capaces de transformar millones de datos dispersos en conocimiento útil para adoptar mejores decisiones organizativas. La inteligencia artificial deja así de ser únicamente una tecnología de automatización para convertirse en una tecnología de aprendizaje institucional.

De la Administración que responde a la Administración que acompaña

Existe, sin embargo, una posibilidad todavía más relevante desde la perspectiva de la justicia social. La inteligencia artificial puede modificar la forma en que el ciudadano se relaciona con la Administración.

Tradicionalmente, la carga de comprender el procedimiento ha recaído sobre quien necesitaba ejercer un derecho. El ciudadano debía identificar el organismo competente, localizar el formulario adecuado, interpretar los requisitos legales, reunir la documentación necesaria y corregir los errores detectados durante la tramitación. La Administración respondía cuando el procedimiento ya estaba iniciado.

La inteligencia artificial permite invertir esa lógica.

Un asistente inteligente puede explicar un procedimiento utilizando un lenguaje adaptado al nivel de conocimientos de cada persona; advertir de la falta de un documento antes de presentar la solicitud; informar de ayudas o prestaciones compatibles con la situación del interesado; recordar plazos relevantes o guiar paso a paso durante toda la tramitación. No decide por el ciudadano ni por la Administración. Simplemente facilita que ambos puedan relacionarse en mejores condiciones. Algo parecido, aunque todavía en una fase más limitada, ya ofrece ISSA, el asistente virtual de la Seguridad Social: en su primer mes de funcionamiento superó los dos millones de interacciones, la mayoría relacionadas con el entonces recién creado Ingreso Mínimo Vital. No tramita ni resuelve nada por sí mismo, pero orienta al ciudadano hacia el servicio correcto antes de que este tenga que descifrarlo por su cuenta.

La diferencia resulta extraordinaria. Durante décadas hemos intentado que los ciudadanos aprendieran a utilizar la Administración. La inteligencia artificial ofrece la oportunidad de construir una Administración capaz de comprender mejor a los ciudadanos.

Ese cambio de perspectiva conecta directamente con la idea de buena administración. La tecnología deja de orientarse exclusivamente hacia la eficiencia interna de la organización y pasa a concebirse como un instrumento para reducir barreras, facilitar el acceso a los derechos y mejorar la experiencia de quienes necesitan acudir a los poderes públicos.

En este sentido, la inteligencia artificial puede desempeñar un papel semejante al que en su momento desempeñó la administración electrónica. Los principios tradicionales del Derecho Administrativo permanecen intactos; lo que aporta son nuevas herramientas para hacerlos más efectivos. La legalidad, la igualdad, la objetividad, la motivación de las resoluciones o la responsabilidad administrativa permanecen inalteradas. Lo que cambia es la capacidad de las instituciones para hacer realidad esos principios de una manera más rápida, más accesible y más próxima a las necesidades de la sociedad.

La confianza seguirá siendo humana

Existe una razón por la que el Reglamento europeo de Inteligencia Artificial insiste de manera reiterada en la supervisión humana de los sistemas de alto riesgo. No se trata únicamente de evitar errores tecnológicos. Se trata de preservar el fundamento mismo de la legitimidad de la actuación administrativa. La confianza de los ciudadanos en las instituciones descansa sobre la posibilidad de que toda decisión pública pueda ser explicada, revisada y, en su caso, corregida por personas que asumen la responsabilidad de sus actos.

La inteligencia artificial puede formular recomendaciones, detectar incoherencias o proponer soluciones técnicamente consistentes. Pero no puede asumir la responsabilidad política, jurídica y ética que acompaña al ejercicio de una potestad administrativa. Esa responsabilidad continúa perteneciendo a quienes actúan en nombre de la Administración y responden de sus decisiones ante los ciudadanos y ante los tribunales.

Por ello, el futuro de la Administración no pasa por elegir entre inteligencia humana e inteligencia artificial. Pasa por construir un modelo en el que ambas capacidades se complementen. La tecnología aportará velocidad, capacidad de análisis y procesamiento masivo de información. Las personas seguirán aportando criterio, prudencia, empatía, ponderación y responsabilidad.

Solo desde esa complementariedad será posible aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece la inteligencia artificial sin comprometer los valores sobre los que se asienta el Estado de Derecho. Porque la buena Administración no será la que utilice más inteligencia artificial, sino la que consiga que esa inteligencia refuerce, y nunca sustituya, la inteligencia institucional que caracteriza al servicio público.

La inteligencia artificial como herramienta de justicia social

A lo largo de este monográfico se ha defendido una idea constante: la misión de la Administración no consiste únicamente en tramitar procedimientos, sino en garantizar que los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico puedan ejercerse de manera efectiva por todas las personas. Desde esa perspectiva, el verdadero valor de la inteligencia artificial no debe medirse por el número de expedientes que sea capaz de procesar ni por la velocidad con la que automatice determinadas tareas. Debe medirse por su capacidad para reducir desigualdades.

La inteligencia artificial puede convertirse en una herramienta extraordinariamente eficaz para identificar barreras que hasta ahora permanecían ocultas. Puede detectar qué colectivos encuentran mayores dificultades para acceder a determinadas prestaciones, qué procedimientos generan más errores, qué territorios soportan mayores tiempos de espera o qué trámites producen un mayor número de desistimientos por parte de los ciudadanos. Ese conocimiento permite actuar antes de que las desigualdades se consoliden y facilita que la Administración oriente sus recursos allí donde resultan más necesarios.

Del mismo modo, los sistemas inteligentes pueden contribuir a que los propios ciudadanos conozcan mejor los derechos que les corresponden. Tradicionalmente, el acceso a muchas prestaciones dependía de que la persona afectada conociera previamente su existencia o supiera interpretar correctamente una normativa frecuentemente compleja. Hoy resulta posible desarrollar asistentes capaces de orientar al ciudadano, explicarle los requisitos exigidos por cada procedimiento, advertirle de la documentación necesaria o incluso informarle de ayudas públicas compatibles con su situación personal. La tecnología deja así de limitarse a responder preguntas para comenzar a facilitar el ejercicio efectivo de los derechos.

Esta posibilidad resulta especialmente relevante para aquellos colectivos que encuentran mayores dificultades en su relación con la Administración. Personas mayores, ciudadanos con escasa alfabetización digital, pequeños empresarios, trabajadores autónomos o quienes afrontan por primera vez un procedimiento administrativo pueden beneficiarse especialmente de sistemas diseñados para adaptar el lenguaje, simplificar las explicaciones y ofrecer orientación personalizada. La inteligencia artificial puede contribuir, de este modo, a reducir algunas de las nuevas formas de desigualdad administrativa analizadas en los capítulos anteriores.

Sin embargo, precisamente porque la inteligencia artificial puede influir de manera tan significativa en el ejercicio de los derechos, su utilización exige un marco de garantías especialmente exigente. El Reglamento europeo de Inteligencia Artificial considera de alto riesgo muchos de los sistemas utilizados en ámbitos como el empleo, la educación, los servicios públicos esenciales, la migración o la administración de justicia, precisamente porque sus resultados pueden afectar directamente a derechos fundamentales. Por ello exige transparencia, gestión de riesgos, trazabilidad y una supervisión humana efectiva que permita revisar, corregir o incluso dejar sin efecto las recomendaciones generadas por el sistema.

La finalidad de estas garantías no consiste en limitar el desarrollo tecnológico. Persigue algo mucho más importante: asegurar que la inteligencia artificial contribuya a reforzar los principios del Estado de Derecho y no a debilitarlos. Una Administración que incorpora inteligencia artificial debe seguir siendo plenamente responsable de sus decisiones. Debe poder explicar cómo se ha adoptado una resolución, justificar los criterios empleados y ofrecer al ciudadano mecanismos efectivos de revisión cuando considere que sus derechos han resultado afectados. La confianza en las instituciones continuará descansando sobre esa responsabilidad, no sobre la sofisticación tecnológica de los sistemas utilizados.

El futuro no será una Administración automática, sino una Administración más inteligente

Con frecuencia se presenta el futuro de la Administración como una elección entre personas o algoritmos. Esa disyuntiva es engañosa. La cuestión no consiste en decidir quién adoptará las decisiones, sino en determinar cómo puede la tecnología mejorar la capacidad de las instituciones para servir al interés general.

Las Administraciones Públicas seguirán necesitando empleados públicos cualificados, responsables políticos que asuman las decisiones estratégicas y profesionales especializados que acompañen a ciudadanos y empresas en su relación con el sector público. Lo que cambiará será la calidad de la información disponible para todos ellos. La inteligencia artificial permitirá identificar problemas antes de que se conviertan en crisis, anticipar necesidades sociales, detectar ineficiencias organizativas y ofrecer respuestas más rápidas y más personalizadas.

Ese es, probablemente, el verdadero significado de una Administración inteligente. No una Administración que delega sus responsabilidades en algoritmos, sino una Administración que utiliza la tecnología para comprender mejor la realidad, asignar con mayor eficacia sus recursos y ofrecer una respuesta más próxima a las necesidades de las personas. La inteligencia artificial no sustituirá la buena Administración. Hará posible que una buena Administración sea todavía mejor.

Porque el progreso tecnológico solo adquiere sentido cuando mejora la vida de las personas. Y en el ámbito público, esa mejora se produce cuando la tecnología facilita el acceso a los derechos, reduce desigualdades, incrementa la transparencia y fortalece la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Ese debería ser, en definitiva, el criterio con el que evaluar cualquier innovación tecnológica en el sector público: no preguntarnos cuánto automatiza, sino cuánto contribuye a construir una Administración más justa, más accesible y más humana.