La colaboración social como instrumento de equidad

A lo largo de la evolución del Estado social, la actuación de las Administraciones Públicas ha tendido a identificarse con el ejercicio directo de las competencias que el ordenamiento jurídico les atribuye. Esta concepción ha permitido consolidar un modelo institucional basado en la objetividad, la imparcialidad y el sometimiento pleno a la ley. Sin embargo, la creciente complejidad de las sociedades contemporáneas ha puesto de manifiesto que garantizar los derechos de los ciudadanos no depende únicamente de quién ejerce las competencias públicas, sino también de la capacidad del sistema para hacerlas realmente accesibles.

En ese contexto ha ido adquiriendo una importancia creciente un principio que durante muchos años fue contemplado casi exclusivamente como un mecanismo de organización administrativa: la colaboración social. Con frecuencia se presenta como una herramienta destinada a agilizar procedimientos, reducir cargas administrativas o facilitar la relación entre ciudadanos y Administraciones. Todos esos efectos existen y poseen una indudable relevancia. Pero limitar la colaboración social a una cuestión de eficiencia supone ignorar su verdadero alcance institucional.

La colaboración social constituye, ante todo, una forma de ampliar la capacidad del Estado para garantizar la igualdad efectiva en el acceso a los derechos. No nace porque la Administración renuncie a sus funciones, ni porque pretenda trasladar sus responsabilidades a terceros. Surge porque las sociedades actuales son demasiado complejas para sostener la idea de que toda relación entre el ciudadano y el poder público deba desarrollarse exclusivamente mediante un contacto directo entre ambos.

La propia evolución de la Administración demuestra esta realidad. Cada vez resulta más frecuente que determinadas actuaciones públicas se apoyen en profesionales cualificados, colegios profesionales, entidades colaboradoras, organizaciones sociales o instituciones especializadas que facilitan la relación entre los ciudadanos y los servicios públicos. Esta forma de actuación no representa una excepción dentro del Estado de Derecho. Constituye una manifestación de su madurez. Así lo confirma la investigación académica en administración pública: el estudio de Jakobsen y Andersen, «Coproduction and Equity in Public Service Delivery» (Public Administration Review, 2013), muestra que los modelos de coproducción, cuando están bien diseñados e incorporan a quienes encuentran más barreras de acceso, pueden mejorar simultáneamente la eficiencia y la equidad en la prestación de los servicios públicos.

La razón resulta sencilla. La Administración conserva íntegramente la potestad de decidir, controlar y garantizar el interés general. Sin embargo, reconoce que existen actores capaces de facilitar el acceso de los ciudadanos al sistema, reducir errores, mejorar la comprensión de los procedimientos y acercar la actuación pública a realidades que difícilmente podrían ser atendidas con la misma intensidad desde una estructura exclusivamente administrativa.

Esta perspectiva modifica profundamente la forma de entender la colaboración social. Ya no se trata únicamente de una técnica de gestión. Se convierte en una auténtica política de equidad. Allí donde la complejidad administrativa genera barreras, la colaboración crea puentes. Allí donde el procedimiento se convierte en un obstáculo, la cooperación facilita el acceso. Allí donde el ciudadano encuentra dificultades para ejercer un derecho, la colaboración multiplica la capacidad del sistema para hacerlo efectivo.

La equidad exige colaboración

Uno de los errores más frecuentes consiste en identificar igualdad con uniformidad. Tratar exactamente igual a todos los ciudadanos no garantiza necesariamente que todos puedan ejercer sus derechos en condiciones equivalentes. Las personas parten de situaciones muy distintas: disponen de diferentes niveles de formación, capacidades digitales, recursos económicos, tiempo disponible o conocimiento del funcionamiento de las instituciones.

Precisamente por ello, la verdadera equidad exige reconocer esas diferencias y construir mecanismos capaces de compensarlas. La colaboración social responde a esa lógica. No crea privilegios para unos ciudadanos frente a otros. Al contrario, reduce las desigualdades derivadas de la distinta capacidad de las personas para desenvolverse dentro de procedimientos administrativos cada vez más complejos.

Este planteamiento enlaza directamente con las reflexiones desarrolladas en los artículos anteriores de este monográfico. Si existe una desigualdad administrativa, si el tiempo puede convertirse en un factor de exclusión, si la accesibilidad jurídica constituye una condición de la seguridad jurídica y si los profesionales colaboradores forman parte de la infraestructura del Estado social, la colaboración deja de ser una cuestión organizativa para convertirse en un instrumento de justicia social.

No es casualidad que las Administraciones más avanzadas recurran cada vez con mayor frecuencia a modelos de colaboración con profesionales, entidades sociales, universidades, organizaciones del tercer sector o colegios profesionales. La finalidad no consiste únicamente en mejorar la gestión. Consiste, sobre todo, en ampliar la capacidad del sistema para llegar allí donde la actuación administrativa, por sí sola, encuentra mayores dificultades.

La colaboración reduce las desigualdades que la organización, por sí sola, no puede evitar

Las Administraciones Públicas están obligadas a tratar a todos los ciudadanos con objetividad e igualdad. Ese principio constituye una garantía esencial del Estado de Derecho y no admite excepciones. Sin embargo, la experiencia demuestra que la igualdad formal en la aplicación de las normas no siempre se traduce en una igualdad efectiva en el acceso a los derechos.

Los ciudadanos no se relacionan con la Administración desde una misma posición de partida. Existen diferencias evidentes de formación, de capacidad económica, de conocimientos jurídicos, de habilidades digitales, de disponibilidad de tiempo o, sencillamente, de experiencia para desenvolverse en procedimientos administrativos complejos. Esas diferencias no alteran el contenido de los derechos reconocidos por la ley, pero sí condicionan de manera muy significativa la posibilidad real de ejercerlos.

La colaboración social permite precisamente compensar parte de esas desigualdades iniciales. Cuando un ciudadano recibe orientación especializada, cuando una entidad colaboradora le ayuda a preparar correctamente un expediente o cuando un colegio profesional facilita el acceso a un procedimiento especialmente complejo, no está recibiendo un trato privilegiado. Está accediendo a un mecanismo que reduce barreras y aproxima el ejercicio efectivo de sus derechos a las condiciones de igualdad que persigue el ordenamiento jurídico.

Desde esta perspectiva, la colaboración social, lejos de introducir diferencias entre ciudadanos, reduce precisamente las que ya existen —siempre que, como ya se ha señalado, se diseñe pensando en quienes afrontan mayores dificultades de acceso a los servicios públicos.

La equidad no exige que todas las personas recorran exactamente el mismo camino. Exige que todas tengan una oportunidad razonablemente equivalente de llegar al mismo destino. La colaboración social constituye uno de los instrumentos que permiten aproximar ese objetivo.

La colaboración multiplica la capacidad del Estado

Existe otra razón por la que la colaboración social posee una dimensión claramente vinculada con la justicia social. Ninguna Administración, por eficiente que sea, dispone de una presencia permanente en cada empresa, en cada municipio, en cada barrio o en cada realidad económica y social del país. Su actuación está necesariamente condicionada por su estructura organizativa y por los recursos de los que dispone en cada momento.

La colaboración permite ampliar esa capacidad sin alterar la titularidad de las competencias públicas. Los profesionales, las entidades colaboradoras, los colegios profesionales, las organizaciones sociales o las universidades actúan como una red de proximidad que acerca la Administración a ciudadanos y empresas, facilita la comprensión de los procedimientos y permite detectar problemas que difícilmente serían visibles desde una estructura exclusivamente administrativa.

No se trata de sustituir la actuación pública. Se trata de extender su capacidad de llegar a las personas. La Administración continúa decidiendo, controlando y garantizando la legalidad. La red de colaboradores facilita que esas decisiones puedan adoptarse sobre expedientes mejor preparados, ciudadanos mejor informados y procedimientos más comprensibles.

Esta forma de actuación responde a una idea cada vez más presente en la administración pública contemporánea: el valor público no se genera únicamente dentro de las organizaciones administrativas. Surge también de la capacidad de las instituciones para cooperar con otros actores que comparten el objetivo de mejorar los servicios públicos y garantizar el acceso efectivo a los derechos. Desde que Elinor Ostrom sentara las bases teóricas de la coproducción en su artículo seminal «Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development» (World Development, 1996), la literatura internacional sobre esta materia insiste precisamente en que la colaboración entre Administraciones, profesionales y ciudadanía permite diseñar, prestar y evaluar servicios públicos más eficaces, más próximos y potencialmente más equitativos.

Colaborar no es compartir competencias; es compartir responsabilidades

Quizá el mayor error consiste en pensar que la colaboración social implica repartir el ejercicio de las competencias públicas. Nada más lejos de su verdadera naturaleza.

Las competencias administrativas permanecen siempre en manos de la Administración. Lo que cambia es la forma de organizar el sistema para que esas competencias puedan ejercerse con mayor eficacia y con un conocimiento más cercano de las necesidades reales de la ciudadanía.

Los colaboradores no deciden quién tiene derecho a una prestación, quién obtiene una autorización o cómo debe resolverse un procedimiento. Esa responsabilidad corresponde exclusivamente a la Administración. Lo que hacen es reducir la distancia que separa al ciudadano del sistema administrativo, facilitar la correcta preparación de los expedientes, prevenir errores y contribuir a que la Administración pueda dedicar sus recursos a aquello que ninguna otra institución puede hacer en su lugar: ejercer potestades públicas con objetividad, imparcialidad y sometimiento pleno al Derecho.

Esta diferencia resulta esencial. La colaboración social no modifica la distribución constitucional de competencias. Fortalece la capacidad del Estado para cumplir mejor su misión. Y cuando esa misión consiste en garantizar derechos, reducir desigualdades y facilitar el acceso de las personas a los servicios públicos, la colaboración deja de ser una simple técnica organizativa para convertirse en una auténtica política de equidad.

La colaboración como modelo de gobernanza pública

La colaboración social constituye, en realidad, una manifestación de un cambio mucho más profundo que está experimentando la Administración contemporánea. Durante gran parte del siglo XX predominó una concepción según la cual la actuación pública debía desarrollarse casi exclusivamente desde el interior de las propias organizaciones administrativas. El crecimiento del Estado social exigía ampliar competencias, crear nuevos organismos y reforzar la capacidad de intervención de los poderes públicos. Ese modelo permitió extender derechos, universalizar prestaciones y consolidar servicios públicos esenciales.

Sin embargo, los desafíos del siglo XXI presentan una naturaleza diferente. La transformación digital, el envejecimiento de la población, la movilidad internacional, el cambio climático o la creciente complejidad de las relaciones económicas y sociales plantean problemas que ninguna organización puede afrontar eficazmente de manera aislada. La respuesta ya no depende únicamente de disponer de más recursos, sino de saber integrar capacidades, coordinar conocimientos y construir redes de cooperación que permitan generar mayor valor público. Como ya apuntaron Ansell y Gash en su influyente trabajo sobre gobernanza colaborativa («Collaborative Governance in Theory and Practice», Journal of Public Administration Research and Theory, 2008), la creación de valor público depende, cada vez más, de la capacidad de las instituciones para articular colaboraciones eficaces entre múltiples actores, preservando siempre la responsabilidad pública y la legitimidad democrática.

En este contexto, la colaboración deja de ser una excepción para convertirse en un principio de buena gobernanza. Las Administraciones continúan ejerciendo las potestades públicas que les corresponden, pero reconocen que el interés general puede protegerse mejor cuando incorporan el conocimiento, la experiencia y la proximidad de quienes comparten ese mismo objetivo desde ámbitos distintos. Profesionales, universidades, colegios profesionales, organizaciones del tercer sector, empresas tecnológicas o asociaciones ciudadanas amplían así la capacidad de la Administración para comprender mejor la realidad y ofrecer respuestas más eficaces a problemas crecientemente complejos, sin ocupar en ningún momento su lugar.

Esta forma de gobernanza exige, naturalmente, reglas claras. La colaboración solo genera confianza cuando cada participante conoce con precisión cuál es su función, cuáles son los límites de su intervención y quién responde finalmente de las decisiones adoptadas. La cooperación no puede confundirse con la difuminación de responsabilidades. Cuanto mayor es la colaboración, mayor debe ser también la claridad en la distribución de competencias, la transparencia de los procedimientos y la rendición de cuentas ante la ciudadanía.

Precisamente por ello, la colaboración social no representa una alternativa al Estado social, sino una evolución del mismo. El objetivo continúa siendo idéntico: garantizar que los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico lleguen efectivamente a todas las personas. Lo que cambia son los instrumentos utilizados para conseguirlo. Allí donde antes bastaba con ampliar la estructura administrativa, hoy resulta imprescindible construir ecosistemas de cooperación capaces de responder con agilidad, conocimiento especializado y proximidad a las necesidades de la sociedad.

Conclusión: colaborar para garantizar derechos

La justicia social no depende únicamente de la calidad de las leyes ni de la eficacia de las Administraciones Públicas. Depende también de la capacidad del conjunto del sistema para hacer que los derechos sean realmente accesibles para todos los ciudadanos, con independencia de su lugar de residencia, de su nivel de formación o de los recursos de los que dispongan.

La colaboración social constituye una de las herramientas más eficaces para alcanzar ese objetivo. Reduce la distancia entre las instituciones y la ciudadanía, facilita la comprensión de procedimientos complejos, mejora la calidad de los expedientes, aproxima el conocimiento especializado a quienes más lo necesitan y permite que la Administración concentre sus esfuerzos en el ejercicio de las funciones que le son propias. No sustituye la acción pública; la fortalece.

A lo largo de este monográfico se ha defendido que las nuevas desigualdades no nacen únicamente de la falta de derechos, sino también de las dificultades para ejercerlos. La desigualdad administrativa, la desigualdad temporal o la falta de accesibilidad jurídica representan manifestaciones distintas de una misma realidad: la distancia que todavía separa, en demasiadas ocasiones, el derecho reconocido por la ley del derecho efectivamente disfrutado por las personas.

La colaboración social contribuye precisamente a reducir esa distancia. No porque altere el contenido de los derechos, sino porque mejora las condiciones en las que esos derechos pueden hacerse efectivos. En ese sentido, constituye un verdadero instrumento de equidad.

Probablemente esa sea la gran transformación de la Administración del siglo XXI. Ya no bastará con gestionar correctamente procedimientos. Será necesario construir instituciones capaces de cooperar, aprender y generar confianza. Porque una Administración que sabe colaborar no pierde autoridad; gana capacidad para cumplir la misión que justifica su existencia: servir al interés general garantizando que ninguna persona quede excluida del ejercicio de sus derechos por la complejidad del sistema encargado de protegerlos.