La desigualdad administrativa: cuando el acceso a los derechos deja de ser igual

Una nueva forma de desigualdad

Las sociedades democráticas han dedicado buena parte de los últimos ciento cincuenta años a reducir las desigualdades. Primero fueron las derivadas de las condiciones laborales de la Revolución Industrial; después, las relacionadas con el acceso a la educación, la sanidad o la protección social. Más recientemente, el debate se ha ampliado hacia la igualdad de oportunidades, la inclusión, la accesibilidad o la lucha contra la brecha digital.

Sin embargo, mientras esas desigualdades han ocupado un lugar central en el pensamiento político y jurídico, otra realidad ha ido creciendo casi silenciosamente al ritmo de la transformación de las Administraciones Públicas.

Hoy resulta difícil encontrar un derecho cuyo ejercicio no dependa, en alguna medida, de un procedimiento administrativo. Desde el nacimiento hasta la jubilación, prácticamente todas las relaciones entre el ciudadano y el Estado pasan por una Administración Pública. Nacer, estudiar, trabajar, emprender, contratar trabajadores, comprar una vivienda, matricular un vehículo, solicitar una ayuda, obtener una autorización, acceder a una prestación, regularizar una situación administrativa o transmitir un patrimonio exige, en algún momento, superar un procedimiento administrativo.

Este hecho tiene una enorme trascendencia. Significa que el ejercicio efectivo de los derechos depende cada vez menos de su reconocimiento legal y cada vez más de la capacidad del ciudadano para desenvolverse dentro de un sistema administrativo extraordinariamente complejo.

Durante décadas hemos medido la calidad de nuestro Estado de Derecho por el número de derechos reconocidos en las leyes. Sin embargo, esa medida resulta hoy insuficiente. Dos ciudadanos pueden ser titulares exactamente del mismo derecho y, sin embargo, obtener resultados completamente diferentes. No porque la ley establezca diferencias entre ellos, sino porque uno consigue recorrer con éxito el procedimiento administrativo mientras el otro queda atrapado entre requisitos, plataformas digitales, plazos, notificaciones electrónicas o exigencias documentales que terminan haciendo imposible el ejercicio efectivo del derecho.

Es aquí donde aparece una forma de desigualdad que apenas ha sido objeto de atención doctrinal y que, sin embargo, afecta diariamente a millones de personas.

Podemos denominarla desigualdad administrativa.

No se trata de una desigualdad creada por la ley ni por la voluntad de las Administraciones Públicas: surge cuando la complejidad del sistema administrativo provoca que personas situadas jurídicamente en la misma posición tengan posibilidades muy distintas de ejercer un mismo derecho.

La diferencia ya no reside en el contenido de la norma, sino en la capacidad para hacerla efectiva.

Esta idea representa, en realidad, una evolución natural del propio concepto de justicia social. Si John Rawls trasladó el debate hacia el diseño de las instituciones, si Amartya Sen puso el acento en las capacidades reales de las personas y si Martha Nussbaum defendió que la dignidad exige crear las condiciones necesarias para el desarrollo efectivo de cada individuo, parece razonable preguntarse si el acceso a una Administración comprensible, accesible y eficaz no constituye hoy una de esas capacidades esenciales.

Porque, en la práctica, una prestación que nunca llega a solicitarse, una subvención cuyo plazo expira sin conocimiento del interesado, una notificación electrónica que permanece inadvertida o un procedimiento excesivamente complejo producen un resultado idéntico: el derecho existe, pero no puede ejercerse.

La paradoja resulta evidente. Nunca antes las democracias habían reconocido un catálogo tan amplio de derechos y, al mismo tiempo, nunca había sido tan necesario disponer de conocimientos especializados para poder ejercer muchos de ellos.

No se trata de cuestionar el extraordinario proceso de modernización administrativa vivido durante las últimas décadas. Muy al contrario. La digitalización, la interoperabilidad entre Administraciones, la automatización de procedimientos o el uso creciente de la inteligencia artificial representan avances imprescindibles para gestionar organizaciones que tramitan millones de expedientes cada año. Sin ellos sería imposible sostener el funcionamiento del Estado contemporáneo.

Precisamente por ello, el verdadero reto no consiste en elegir entre tecnología o atención personal, entre digitalización o proximidad. El desafío consiste en impedir que esa modernización genere nuevas formas de exclusión.

La historia de la justicia social demuestra que cada época ha debido identificar las barreras que impedían a las personas disfrutar plenamente de sus derechos. La nuestra comienza a descubrir que una de esas barreras puede encontrarse, precisamente, en la creciente dificultad para acceder al propio sistema que debe garantizar esos derechos.

Quizá la gran cuestión de nuestro tiempo ya no sea únicamente qué derechos reconoce el ordenamiento jurídico, sino quién está realmente en condiciones de ejercerlos.

El procedimiento administrativo: la puerta de acceso a los derechos

En los Estados contemporáneos prácticamente ningún derecho se ejerce de manera automática. La inmensa mayoría requieren un procedimiento previo que permita comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley, garantizar la igualdad de trato entre los ciudadanos y asegurar el correcto funcionamiento de los servicios públicos.

Esta realidad responde a una lógica plenamente legítima. La Administración no puede conceder una ayuda sin verificar que concurren los requisitos legales; tampoco puede reconocer una pensión, autorizar una actividad económica, conceder una nacionalidad o practicar una inscripción registral sin seguir un procedimiento previamente establecido. El procedimiento administrativo constituye, por tanto, una garantía tanto para la Administración como para el propio ciudadano.

No en vano, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, configura el procedimiento como el cauce ordinario mediante el cual la Administración forma su voluntad y adopta decisiones con plenas garantías jurídicas. El procedimiento protege la legalidad, asegura la objetividad y permite controlar la actuación administrativa.

Sin embargo, esa misma garantía puede convertirse, si no se diseña adecuadamente, en una barrera de acceso a los propios derechos que pretende proteger.

Durante décadas, la complejidad administrativa permaneció relativamente contenida. Los procedimientos eran más limitados, la normativa menos extensa y la relación con la Administración descansaba, en gran medida, sobre la atención presencial. El ciudadano encontraba en la ventanilla un espacio donde formular preguntas, corregir errores o recibir orientación sobre los pasos necesarios para completar un trámite.

La Administración del siglo XXI es muy distinta.

Hoy conviven miles de procedimientos diferentes gestionados por la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales y numerosos organismos públicos. Cada uno de ellos incorpora requisitos específicos, documentación propia, plazos diferenciados y canales de tramitación que, en muchos casos, son exclusivamente electrónicos.

A ello se añade un fenómeno poco analizado: el crecimiento constante de las obligaciones administrativas.

El ciudadano ya no solo solicita derechos. También comunica datos, presenta declaraciones responsables, atiende requerimientos, responde a notificaciones electrónicas, mantiene actualizada información registral, acredita situaciones personales, aporta documentos que obran en distintas Administraciones y se relaciona simultáneamente con organismos que utilizan plataformas tecnológicas diferentes.

La transformación digital ha multiplicado la capacidad operativa de las Administraciones Públicas, pero también ha incrementado el número de decisiones que cada ciudadano debe adoptar durante la tramitación de un expediente. Elegir correctamente el procedimiento, identificar la Administración competente, aportar la documentación adecuada, utilizar un sistema válido de identificación electrónica o interpretar una notificación administrativa forman hoy parte de la vida cotidiana de millones de personas.

Todo ello conduce a una conclusión que merece una reflexión pausada.

El procedimiento administrativo ha dejado de ser únicamente una garantía jurídica para convertirse también en un factor determinante del ejercicio efectivo de los derechos.

Cuando el procedimiento determina el resultado

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, dos personas que reúnen los mismos requisitos deberían obtener la misma respuesta de la Administración.

Ese es, precisamente, el fundamento del principio de igualdad proclamado por el artículo 14 de la Constitución Española y desarrollado por toda la legislación administrativa.

Sin embargo, la experiencia demuestra que el resultado final no siempre depende exclusivamente del contenido de la norma.

Pensemos en dos trabajadores autónomos que reúnen exactamente las mismas condiciones para acceder a una subvención pública. El primero conoce la convocatoria, dispone de certificado electrónico, comprende los requisitos, presenta correctamente la documentación y atiende las notificaciones durante la tramitación. El segundo desconoce la existencia de la ayuda, interpreta erróneamente uno de los requisitos, presenta un documento incompleto o no advierte un requerimiento electrónico dentro del plazo concedido.

Desde el punto de vista legal ambos tenían exactamente el mismo derecho potencial.

Desde el punto de vista práctico, únicamente uno consigue ejercerlo.

La diferencia no reside en la ley.

Tampoco en la actuación de la Administración.

La diferencia aparece en la capacidad de cada persona para recorrer correctamente el procedimiento.

Lo mismo ocurre con quien pierde una prestación por no atender una notificación electrónica, con quien no constituye una empresa porque desconoce el procedimiento, con quien renuncia a solicitar una ayuda por considerar inasumible la complejidad administrativa o con quien ve decaer un expediente por un error formal perfectamente subsanable.

En todos estos casos la desigualdad no nace de una discriminación jurídica. Surge de una realidad mucho más compleja: la distinta capacidad de los ciudadanos para transformar un derecho reconocido en un derecho efectivamente ejercido.

Es precisamente esa distancia entre la norma y la realidad la que justifica hablar de una nueva dimensión de la justicia social.

La desigualdad administrativa no afecta a todos por igual

Una de las características que definen cualquier forma de desigualdad es que sus efectos nunca se distribuyen de manera uniforme. Ocurre con la pobreza, con la exclusión educativa, con la desigualdad territorial o con la brecha digital. También ocurre con la desigualdad administrativa.

En teoría, todos los ciudadanos se relacionan con la misma Administración y están sometidos a las mismas normas. En la práctica, sin embargo, la capacidad para desenvolverse dentro del sistema administrativo depende de circunstancias personales, económicas, culturales y tecnológicas muy diferentes.

Las personas mayores constituyen un ejemplo evidente. Muchas de ellas han visto desaparecer progresivamente la atención presencial mientras los procedimientos se trasladaban al entorno digital. La obtención de un certificado electrónico, la utilización de sistemas de identificación, la consulta de notificaciones o la realización de trámites exclusivamente telemáticos pueden convertirse en obstáculos difíciles de superar para quienes no han desarrollado competencias digitales suficientes. Los datos lo confirman: según la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de TIC del INE, mientras que el 63,4 % de los internautas contactó por Internet con alguna Administración pública en el último año, ese porcentaje cae al 39,7 % entre las personas de 65 a 74 años. Y entre quienes, perteneciendo a ese mismo tramo de edad, necesitaron presentar un formulario y no llegaron a hacerlo, casi uno de cada tres (32,1 %) señala la falta de habilidades o conocimientos como motivo principal. No se trata de una cuestión de interés, sino de capacidad real para completar el trámite.

Algo similar sucede con las personas con discapacidad cuando los procedimientos no se diseñan desde criterios de accesibilidad universal. La tecnología constituye una herramienta extraordinaria para favorecer la inclusión, pero únicamente cuando incorpora desde su origen soluciones adaptadas a las distintas necesidades de los usuarios. De lo contrario, la innovación corre el riesgo de crear nuevas barreras allí donde pretendía eliminarlas.

La desigualdad administrativa también afecta de manera especial a quienes residen en pequeños municipios o zonas rurales. Paradójicamente, la digitalización ha permitido acercar la Administración a territorios donde antes resultaba necesario realizar largos desplazamientos. Sin embargo, esa ventaja desaparece cuando persisten problemas de conectividad, falta de cobertura, escasez de recursos tecnológicos o ausencia de apoyo profesional cercano.

Los ciudadanos extranjeros representan otro colectivo especialmente expuesto. La necesidad de comprender procedimientos complejos, acreditar documentación expedida por distintos países, superar barreras idiomáticas o interpretar normas en constante evolución convierte la gestión administrativa en un proceso especialmente exigente. No es casual que las políticas migratorias dependan en gran medida de la existencia de profesionales especializados capaces de facilitar la correcta tramitación de los expedientes.

Tampoco pueden olvidarse las pequeñas empresas y los trabajadores autónomos. A diferencia de las grandes organizaciones, rara vez disponen de departamentos jurídicos, fiscales o de cumplimiento normativo. Sin embargo, deben afrontar un número creciente de obligaciones administrativas que abarcan ámbitos tan diversos como la fiscalidad, la Seguridad Social, la prevención de riesgos laborales, la protección de datos, el medio ambiente, el empleo o las relaciones con múltiples Administraciones Públicas. Cada nueva obligación puede estar plenamente justificada desde el interés general, pero el efecto acumulado de todas ellas genera una carga administrativa que consume recursos, tiempo y capacidad de gestión, afectando especialmente a quienes cuentan con estructuras más reducidas. Según los cálculos de la Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos (ATA), cada autónomo dedica de media 200 horas al año exclusivamente a trámites con las distintas Administraciones, lo que equivale a unos 10.000 millones de euros anuales para el conjunto del colectivo. Detrás de esa cifra hay algo más que una pérdida de productividad: es tiempo que deja de dedicarse a la actividad profesional para poder, precisamente, seguir teniendo derecho a ejercerla.

La desigualdad administrativa tampoco distingue únicamente por edad, lugar de residencia o actividad económica. También influye el nivel educativo, la disponibilidad de tiempo, la situación familiar, el acceso a información fiable o, sencillamente, la posibilidad de recibir ayuda cuando surgen dificultades durante la tramitación de un expediente.

Todo ello permite afirmar que la complejidad administrativa actúa, en muchas ocasiones, como un factor multiplicador de desigualdades preexistentes. Quien dispone de mayores conocimientos, recursos o apoyo profesional encuentra más sencillo recorrer el procedimiento. Quien carece de ellos ve aumentar considerablemente el riesgo de perder oportunidades, incumplir obligaciones o renunciar al ejercicio de derechos que legalmente le corresponden.

Aparece así una segunda paradoja. Las Administraciones Públicas han realizado un enorme esfuerzo por universalizar el acceso a los servicios públicos, pero la creciente sofisticación de los procedimientos puede terminar beneficiando, precisamente, a quienes disponen de mayores capacidades para desenvolverse dentro del sistema.

Por esa razón, la igualdad administrativa no puede identificarse únicamente con la aplicación uniforme de las normas. Exige también que los procedimientos sean comprensibles, proporcionados y accesibles para la diversidad de ciudadanos a los que van dirigidos. Una Administración verdaderamente inclusiva no es aquella que trata exactamente igual a todos, sino aquella que permite que todos puedan relacionarse con ella en condiciones reales de igualdad.

La Administración también es víctima de esta complejidad

Sería un error interpretar esta realidad como una crítica dirigida a las Administraciones Públicas. De hecho, la propia Administración soporta buena parte de las consecuencias derivadas del crecimiento constante de la complejidad normativa y procedimental.

En las últimas décadas los poderes públicos han asumido competencias cada vez más amplias en ámbitos tan diversos como la protección social, el medio ambiente, la fiscalidad, el empleo, la movilidad, la digitalización o la seguridad. A ello se suma la creciente influencia del Derecho de la Unión Europea, la incorporación permanente de nuevas obligaciones regulatorias y una demanda social cada vez más exigente en términos de transparencia, rapidez y calidad de los servicios públicos.

Gestionar esa realidad exige tramitar millones de expedientes cada año con recursos que, en muchas ocasiones, no crecen al mismo ritmo que las responsabilidades asumidas. Los empleados públicos deben aplicar un ordenamiento jurídico extraordinariamente complejo, responder a continuas modificaciones normativas y atender procedimientos que exigen elevados niveles de especialización técnica.

La digitalización ha permitido absorber buena parte de ese incremento de actividad. Sin ella resultaría prácticamente imposible sostener el volumen actual de relaciones entre ciudadanos y Administraciones. Pero también ha modificado profundamente la naturaleza del trabajo administrativo. Cada avance tecnológico incorpora nuevas posibilidades, aunque también nuevas exigencias de adaptación tanto para quienes prestan el servicio público como para quienes deben utilizarlo.

Desde esta perspectiva, la desigualdad administrativa no es consecuencia de una mala Administración. Es el resultado de la tensión permanente entre dos objetivos igualmente legítimos: ofrecer mayores garantías jurídicas mediante procedimientos cada vez más completos y, al mismo tiempo, facilitar que cualquier ciudadano pueda acceder a ellos sin encontrar obstáculos desproporcionados.

Reconocer esta realidad constituye el primer paso para abordar soluciones eficaces. Porque solo comprendiendo que la complejidad afecta simultáneamente a ciudadanos y Administraciones será posible avanzar hacia un modelo de gestión pública más sencillo, más cercano y, en definitiva, más justo.

Hacia una Administración que también genere justicia social

Si aceptamos que la desigualdad administrativa constituye una nueva forma de desigualdad, la pregunta deja de ser si debemos modernizar la Administración para convertirse en otra muy distinta: ¿cómo debe modernizarse para que nadie quede atrás?

La respuesta no pasa por renunciar a la transformación digital ni por regresar a modelos administrativos propios del pasado. La digitalización ha supuesto uno de los mayores avances experimentados por las Administraciones Públicas durante las últimas décadas. Ha reducido tiempos de tramitación, ha mejorado el intercambio de información entre organismos, ha incrementado la transparencia y ha permitido ofrecer servicios públicos con niveles de eficacia impensables hace apenas unos años.

El desafío consiste en orientar esa transformación hacia las personas.

Durante demasiado tiempo la simplificación administrativa se ha entendido como un objetivo vinculado casi exclusivamente a la eficiencia económica o a la reducción de cargas burocráticas. Sin embargo, simplificar procedimientos constituye también una política de justicia social. Cuanto más sencillo resulta ejercer un derecho, menos diferencias existen entre quienes poseen amplios conocimientos administrativos y quienes carecen de ellos.

No se trata de reducir garantías jurídicas. Al contrario. Se trata de eliminar complejidades innecesarias que no aportan mayor seguridad al procedimiento y que, sin embargo, incrementan las dificultades para el ciudadano. Una Administración más sencilla puede ser también una Administración más garantista si concentra sus esfuerzos en aquello que realmente protege el interés general.

En este contexto adquiere especial relevancia el principio de proporcionalidad administrativa. No todos los procedimientos requieren el mismo nivel de complejidad, ni todos los riesgos justifican idénticas exigencias documentales. El esfuerzo administrativo que se exige al ciudadano debería guardar siempre una relación razonable con la finalidad perseguida por la norma.

La propia Unión Europea ha insistido durante los últimos años en la necesidad de avanzar hacia una mejor regulación (Better Regulation), basada en la simplificación normativa, la reducción de cargas administrativas y la evaluación permanente del impacto real de las normas sobre ciudadanos y empresas. Esa filosofía responde a una idea sencilla: un ordenamiento jurídico excesivamente complejo termina debilitando su propia eficacia.

Junto a la simplificación aparece un segundo principio esencial: la accesibilidad.

Tradicionalmente la accesibilidad se ha asociado a la eliminación de barreras físicas o a la adaptación de los servicios públicos para las personas con discapacidad. Hoy ese concepto debe ampliarse. Un procedimiento administrativo resulta verdaderamente accesible cuando puede ser comprendido, utilizado y completado por cualquier ciudadano sin que la complejidad técnica se convierta en un obstáculo desproporcionado.

La accesibilidad también es claridad en el lenguaje administrativo, coherencia entre procedimientos, formularios comprensibles, plataformas intuitivas, sistemas de identificación sencillos y canales de atención capaces de acompañar al ciudadano cuando surgen dificultades.

El tercer gran principio es la confianza.

Durante décadas la Administración ha evolucionado desde un modelo basado en el control previo hacia otro que concede una importancia creciente a la responsabilidad del ciudadano mediante declaraciones responsables, comunicaciones previas e intercambios automáticos de información entre organismos públicos. Ese cambio debe continuar profundizándose. Una Administración que confía en el ciudadano reduce trámites innecesarios, evita duplicidades y concentra sus recursos en aquellos supuestos donde realmente existen riesgos para el interés general.

Finalmente, la transformación tecnológica ofrece una oportunidad extraordinaria para avanzar precisamente en esa dirección.

La inteligencia artificial, la automatización inteligente, los asistentes conversacionales, el análisis predictivo o la interoperabilidad entre Administraciones pueden convertirse en herramientas decisivas para reducir la desigualdad administrativa. Su finalidad no debería limitarse a incrementar la productividad interna de las organizaciones públicas. Su verdadero potencial reside en facilitar la vida del ciudadano: anticipar errores antes de presentar una solicitud, completar automáticamente información ya disponible, explicar de forma comprensible los requisitos de cada procedimiento, recordar plazos relevantes o adaptar la información a las características concretas de cada usuario.

La inteligencia artificial puede hacer mucho más sencilla la relación con la Administración. Pero también puede generar nuevas desigualdades si se diseña exclusivamente desde la lógica tecnológica y no desde la experiencia real de quienes utilizan los servicios públicos.

Por ello, el principio que probablemente deba inspirar la Administración del siglo XXI es el mismo que ha guiado la evolución de la justicia social durante más de ciento cincuenta años: colocar a la persona en el centro del sistema.

Conclusión: una nueva frontera para la justicia social

Durante buena parte del siglo XX, el éxito del Estado social se midió por su capacidad para reconocer nuevos derechos y extender los sistemas públicos de protección. Aquella tarea continúa siendo imprescindible. Sin embargo, las sociedades actuales plantean un desafío adicional que apenas comenzamos a comprender.

Hoy sabemos que un derecho no termina cuando la ley lo reconoce. Comienza realmente cuando el ciudadano consigue ejercerlo.

Entre ambos momentos existe un espacio ocupado por procedimientos, requisitos, plazos, plataformas tecnológicas, decisiones administrativas y relaciones jurídicas cada vez más complejas. Ese espacio, tradicionalmente considerado una cuestión de organización administrativa, constituye también un espacio de igualdad o de desigualdad.

La calidad de una democracia ya no puede medirse únicamente por el número de derechos que reconoce su ordenamiento jurídico. Debe medirse también por la facilidad con la que esos derechos llegan efectivamente a las personas.

En esa tarea, las Administraciones Públicas ocupan una posición insustituible. Pero no están solas. Las universidades, los legisladores, los jueces, los profesionales que colaboran con la Administración y el conjunto de la sociedad comparten la responsabilidad de construir un modelo administrativo que combine seguridad jurídica con accesibilidad, innovación con proximidad y eficiencia con humanidad.

Quizá dentro de unas décadas la historia de la justicia social incorpore un nuevo capítulo. Del mismo modo que el siglo XIX identificó la necesidad de proteger al trabajador y el siglo XX consolidó el Estado del bienestar, el siglo XXI puede ser recordado como el momento en que las sociedades comprendieron que la igualdad también depende de la posibilidad real de acceder a la Administración y ejercer los derechos que la ley reconoce.

Porque, en última instancia, una democracia no es más justa cuando aprueba más derechos, sino cuando consigue que todos sus ciudadanos puedan ejercerlos en condiciones verdaderamente iguales.