Justicia social en la práctica: experiencias y realidades en el acceso a derechos

Todo lo expuesto a lo largo de este monográfico podría parecer, a primera vista, una reflexión exclusivamente teórica sobre la evolución del Derecho Administrativo y de las Administraciones Públicas. Hemos hablado de desigualdad administrativa, de accesibilidad jurídica, de resiliencia institucional, de inteligencia artificial, de colaboración entre Administraciones y profesionales, de carga burocrática, de transformación digital o de humanización de los procedimientos. Conceptos que, en ocasiones, pueden parecer alejados de la experiencia cotidiana de los ciudadanos.

Sin embargo, la realidad demuestra exactamente lo contrario.

Cada uno de esos conceptos nace de situaciones que se producen diariamente en miles de oficinas públicas, despachos profesionales y hogares de nuestro país. La justicia social no se construye únicamente mediante grandes reformas legislativas ni a través de declaraciones solemnes sobre derechos fundamentales. Se construye, sobre todo, en el momento en que una persona intenta ejercer un derecho concreto y descubre si el sistema está preparado para ayudarla o, por el contrario, le obliga a superar obstáculos que nunca deberían haber existido.

Un ciudadano que renuncia a una ayuda pública porque no consigue comprender el procedimiento; una persona mayor que no logra relacionarse con una sede electrónica; un emprendedor que aplaza una inversión porque una autorización tarda meses en resolverse; una familia que desconoce una prestación a la que tiene derecho; una persona extranjera que necesita orientación para completar un procedimiento especialmente complejo; una pequeña empresa que desiste de solicitar una subvención porque el esfuerzo administrativo supera el beneficio esperado. Ninguna de estas situaciones constituye una excepción. Forman parte de la realidad cotidiana de cualquier Administración moderna.

Desde una perspectiva estrictamente administrativa, todos esos casos pueden interpretarse como incidencias de gestión. Sin embargo, contemplados desde la perspectiva de la justicia social adquieren un significado muy diferente. Todos ellos ponen de manifiesto la existencia de barreras que dificultan el acceso efectivo a derechos ya reconocidos por el ordenamiento jurídico.

Precisamente por ello, las organizaciones internacionales vienen insistiendo en la necesidad de avanzar hacia sistemas de justicia y de Administración centrados en las personas. La Recomendación de la OCDE sobre Acceso a la Justicia y Sistemas de Justicia Centrados en las Personas, adoptada por el Consejo de la OCDE el 12 de julio de 2023 y a la que la Unión Europea se adhirió en mayo de 2024, sostiene precisamente que la verdadera medida de un sistema no reside únicamente en la calidad de sus normas o de sus instituciones, sino en su capacidad para identificar y eliminar las barreras que impiden que las personas puedan resolver sus necesidades jurídicas de forma accesible, comprensible y efectiva.

Este último capítulo no pretende incorporar nuevas categorías jurídicas. Tampoco formular nuevas propuestas de reforma. Su objetivo es más sencillo y, al mismo tiempo, más importante: recordar que detrás de cada procedimiento administrativo existe siempre una persona cuya vida puede mejorar o empeorar en función de cómo funcione la Administración. Porque esa es, en definitiva, la verdadera medida de la justicia social.

Detrás de cada expediente hay una historia

Las Administraciones Públicas trabajan con expedientes, procedimientos, plazos y resoluciones. Es la forma natural en que debe organizarse cualquier institución encargada de aplicar el Derecho con objetividad, imparcialidad y respeto al principio de legalidad.

Los ciudadanos, sin embargo, no viven expedientes.

Viven problemas, proyectos, incertidumbres y expectativas.

Quien solicita una prestación por dependencia no inicia simplemente un procedimiento administrativo; intenta garantizar los cuidados que necesita un familiar. Quien tramita una autorización de residencia no busca únicamente obtener un documento; pretende desarrollar un proyecto de vida. Quien solicita una licencia para abrir un pequeño negocio no persigue completar un expediente; intenta crear una oportunidad de empleo y asegurar el futuro de su familia.

La diferencia entre ambas perspectivas explica buena parte de las dificultades que han sido analizadas en este monográfico. Cuando la Administración contempla únicamente el procedimiento, corre el riesgo de olvidar la finalidad para la que ese procedimiento existe. Cuando sitúa a la persona en el centro, cada decisión administrativa recupera su verdadero significado.

No se trata de sustituir la objetividad por la emoción, ni el rigor jurídico por la empatía. Se trata de recordar que el Derecho Administrativo nació para servir a las personas y que los procedimientos constituyen un instrumento para garantizar derechos, no un fin en sí mismos.

Los pequeños obstáculos generan grandes desigualdades

A menudo, las mayores barreras para acceder a un derecho no proceden de una gran decisión administrativa ni de una interpretación controvertida de la norma. Surgen de pequeños obstáculos que, considerados aisladamente, pueden parecer irrelevantes.

Un formulario redactado en un lenguaje excesivamente técnico.

Una cita disponible varios meses después de solicitarla.

Una notificación electrónica que el ciudadano no comprende.

Un documento que debe aportarse nuevamente aunque otra Administración ya disponga de él.

Una plataforma digital que funciona correctamente para un usuario experto, pero resulta inabordable para quien apenas utiliza medios electrónicos.

Cada uno de estos problemas puede parecer menor. Sin embargo, cuando se acumulan, terminan generando un efecto profundamente desigual. Hay personas que consiguen superar todas esas barreras porque disponen de tiempo, conocimientos, recursos económicos o asesoramiento profesional. Otras renuncian antes de llegar al final del procedimiento.

La desigualdad administrativa rara vez aparece de forma repentina. Se construye precisamente así: mediante la suma de pequeñas dificultades que terminan convirtiendo un derecho formalmente reconocido en un derecho prácticamente inaccesible para una parte de la población.

La propia Recomendación, y la evidencia recopilada por la OCDE para su elaboración, muestran que las necesidades jurídicas cotidianas rara vez se presentan de forma aislada: los obstáculos administrativos tienden a acumularse, afectando con mayor intensidad a quienes ya se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad. Por ello, las reformas más eficaces no se limitan a resolver un problema concreto, sino que buscan eliminar las barreras que dificultan el acceso efectivo a los derechos desde el inicio del recorrido administrativo.

La Administración también transforma vidas

Existe una percepción muy extendida según la cual las Administraciones únicamente aplican normas previamente aprobadas por el legislador.

Desde un punto de vista jurídico, esa afirmación es correcta.

Pero desde la perspectiva de la ciudadanía resulta incompleta.

La forma en que una Administración organiza un procedimiento, explica una resolución, responde a una consulta o acompaña a una persona durante la tramitación puede modificar profundamente el resultado práctico de un derecho.

Una Administración accesible puede hacer posible que una ayuda llegue a tiempo.

Una Administración coordinada puede evitar meses de espera innecesarios.

Una Administración que utiliza un lenguaje claro puede impedir errores que retrasarían una resolución.

Una Administración que coopera con profesionales cualificados puede acercar los servicios públicos a lugares y colectivos que, de otro modo, tendrían mayores dificultades para acceder a ellos.

En todos esos casos, la Administración no modifica el contenido del derecho. Pero sí modifica la posibilidad real de ejercerlo.

Y esa diferencia es, precisamente, el espacio donde actúa la justicia social.

La verdadera medida de la justicia social

A lo largo de estas páginas hemos intentado demostrar que la justicia social no depende únicamente de las políticas públicas ni de la calidad técnica de las leyes. Depende también de algo mucho más cotidiano y, precisamente por ello, más decisivo: la manera en que las personas se relacionan con las instituciones encargadas de hacer efectivos sus derechos.

Una ley puede reconocer una prestación. Un reglamento puede establecer un procedimiento impecable. Una Administración puede disponer de tecnología avanzada y de empleados públicos altamente cualificados. Sin embargo, si el ciudadano no comprende el procedimiento, si renuncia por su complejidad, si espera tanto tiempo que el derecho pierde utilidad o si encuentra barreras que nunca debieron existir, la justicia social permanece incompleta.

Por esa razón, la verdadera calidad de una Administración no debería evaluarse únicamente por sus indicadores de gestión. También debería medirse por las oportunidades que crea, por las barreras que elimina y por la confianza que es capaz de generar en quienes acuden a ella buscando una respuesta.

Las experiencias analizadas a lo largo de este capítulo muestran una realidad constante. Los problemas que encuentran los ciudadanos rara vez responden a una única causa. La falta de información suele ir acompañada de procedimientos complejos. Los retrasos administrativos se combinan con dificultades de comprensión. La brecha digital se une, con frecuencia, a la falta de acompañamiento. Las distintas barreras se acumulan y terminan afectando, con mayor intensidad, precisamente a quienes disponen de menos recursos para superarlas.

Esa constatación obliga a abandonar una visión fragmentada de la reforma administrativa. No basta con mejorar un procedimiento concreto, digitalizar un servicio o reducir un plazo determinado. Es necesario comprender que todas esas actuaciones forman parte de un mismo objetivo: construir una Administración capaz de ofrecer a todas las personas una oportunidad real y efectiva de ejercer sus derechos.

Las recomendaciones internacionales avanzan en esa misma dirección. Esa misma Recomendación de la OCDE sostiene que una justicia verdaderamente centrada en las personas exige diseñar instituciones que comprendan las necesidades reales de la ciudadanía, coordinen sus actuaciones, aprendan continuamente de la experiencia de los usuarios y midan su éxito por los resultados obtenidos en la vida de las personas, no únicamente por sus indicadores internos de actividad. La finalidad última no es solo resolver expedientes, sino fortalecer la confianza en las instituciones y hacer efectivo el Estado de Derecho.

Una invitación a repensar la Administración

Este monográfico no pretende ofrecer respuestas definitivas.

Tampoco aspira a presentar un modelo cerrado de reforma administrativa.

Su propósito ha sido, desde el primer capítulo, invitar a mirar la Administración desde una perspectiva diferente.

No preguntarnos únicamente cómo organizar mejor los procedimientos.

Sino preguntarnos para quién existen esos procedimientos.

No debatir solo cómo incorporar nuevas tecnologías.

Sino cómo utilizarlas para ampliar la libertad y las oportunidades de las personas.

No limitarnos a analizar la eficiencia administrativa.

Sino comprender que la verdadera eficacia consiste en transformar derechos reconocidos por las leyes en derechos realmente ejercidos por la ciudadanía.

Quizá esa sea la principal enseñanza que deja este recorrido.

La justicia social no comienza cuando una persona entra en un juzgado.

Ni siquiera cuando solicita una prestación.

Comienza mucho antes.

Empieza en el momento en que las instituciones deciden diseñar sus normas, sus procedimientos y sus servicios pensando en las personas y no únicamente en su propia organización.

Porque las Administraciones no existen para gestionar expedientes.

Existen para resolver problemas.

No existen para custodiar procedimientos.

Existen para garantizar derechos.

Y cuando consiguen que cualquier ciudadano —con independencia de su edad, de su formación, de sus recursos económicos o de su capacidad tecnológica— pueda ejercer esos derechos con confianza, comprensión y seguridad jurídica, la justicia social deja de ser un ideal abstracto para convertirse en una realidad cotidiana.

Ese es, probablemente, el mayor desafío de las Administraciones Públicas del siglo XXI.

Y también la mayor oportunidad para reforzar la confianza entre las instituciones y la ciudadanía.

Porque, en definitiva, la mejor Administración no es la que ocupa más espacio en la vida de las personas.

Es aquella que, precisamente por estar mejor organizada, hace posible que los ciudadanos vivan con más libertad, con mayor seguridad jurídica y con la certeza de que los derechos que el ordenamiento les reconoce pueden ejercerse de forma efectiva.

Esa es, en último término, la razón de ser de toda Administración democrática.

Y ese es también el verdadero significado de la justicia social.