Una alianza para garantizar derechos: la colaboración entre la Administración y los profesionales

Durante décadas, la colaboración entre las Administraciones Públicas y los profesionales se ha contemplado, con frecuencia, como una solución organizativa destinada a mejorar la gestión de determinados procedimientos. Se ha valorado por su capacidad para agilizar expedientes, reducir cargas de trabajo, facilitar la tramitación administrativa o acercar determinados servicios a ciudadanos y empresas. Todos estos beneficios existen y han contribuido, en numerosos ámbitos, a mejorar el funcionamiento cotidiano de la Administración.

Sin embargo, esa explicación resulta hoy claramente insuficiente.

La colaboración entre el sector público y los profesionales no debe entenderse únicamente como un mecanismo de eficiencia administrativa. Constituye, sobre todo, una forma de ampliar la capacidad institucional del Estado para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos en una sociedad cada vez más compleja.

La transformación de las Administraciones Públicas durante las últimas décadas ha coincidido con un incremento constante de la complejidad normativa, tecnológica y organizativa. Los procedimientos son más especializados, las relaciones entre distintas Administraciones resultan más intensas y los ciudadanos esperan respuestas más rápidas, más personalizadas y más comprensibles. En ese contexto, ninguna organización pública puede desarrollar aisladamente todas las capacidades necesarias para responder con la misma calidad a todas las demandas sociales.

Lejos de representar una renuncia a las funciones públicas, la colaboración con profesionales cualificados constituye una forma de fortalecerlas. La Administración mantiene íntegramente sus potestades, conserva la responsabilidad sobre las decisiones que adopta y continúa siendo la única garante del interés general. Lo que cambia es la forma de organizar los recursos necesarios para cumplir esa misión. Los profesionales aportan conocimiento especializado, proximidad, capacidad técnica y acompañamiento al ciudadano. La Administración aporta autoridad, legitimidad democrática, potestad de decisión y garantía de igualdad. No existe sustitución; existe complementariedad.

Esta evolución responde a una realidad ya bien documentada por la doctrina contemporánea sobre gobernanza pública: como explican Ansell y Gash en su influyente trabajo sobre gobernanza colaborativa («Collaborative Governance in Theory and Practice», Journal of Public Administration Research and Theory, 2008), citado ya en un capítulo anterior de este monográfico. Los desafíos actuales —la transformación digital, el envejecimiento de la población, la movilidad internacional, la complejidad regulatoria o la creciente demanda de servicios personalizados— exigen modelos de actuación basados en la cooperación entre múltiples actores capaces de aportar capacidades diferentes pero complementarias. La buena gobernanza ya no depende únicamente de la organización interna de las Administraciones. Depende también de su capacidad para construir alianzas estables que permitan generar mejores resultados para la ciudadanía.

Esta idea enlaza directamente con las reflexiones desarrolladas en los capítulos anteriores de este monográfico. La colaboración social se presentó como un instrumento de equidad. La resiliencia administrativa mostró que ninguna organización puede responder sola a situaciones de alta demanda. La accesibilidad jurídica puso de manifiesto la importancia del acompañamiento profesional. La carga administrativa reveló el coste de la complejidad. Todos esos elementos confluyen ahora en una misma conclusión: la colaboración entre la Administración y los profesionales constituye una infraestructura institucional destinada a facilitar el acceso efectivo de las personas a sus derechos.

Por ello, la cuestión ya no consiste en preguntarse si las Administraciones deben colaborar con profesionales cualificados. La verdadera pregunta es otra: ¿cómo debe organizarse esa colaboración para que fortalezca simultáneamente la seguridad jurídica, la confianza institucional y la calidad de los servicios públicos?

La colaboración no puede depender de las personas

Muchas de las experiencias de colaboración entre las Administraciones Públicas y los profesionales han surgido gracias al compromiso personal de determinados responsables públicos o de representantes de organizaciones profesionales. La existencia de relaciones de confianza, el conocimiento mutuo o la voluntad de resolver problemas concretos han permitido desarrollar iniciativas de enorme utilidad para la ciudadanía.

Sin embargo, ese modelo presenta una debilidad evidente: depende excesivamente de las personas.

Cuando la colaboración se apoya exclusivamente en relaciones personales, los cambios de responsables políticos, de equipos directivos o de representantes institucionales pueden interrumpir proyectos que habían demostrado su eficacia. La calidad de los servicios públicos no puede quedar condicionada por circunstancias tan variables. Las alianzas institucionales deben ser capaces de sobrevivir a quienes, en un momento determinado, las impulsan.

Por ello, una colaboración madura exige reglas estables, procedimientos claramente definidos y mecanismos permanentes de coordinación. La confianza entre las personas continúa siendo importante, pero debe transformarse en confianza entre instituciones. Solo así es posible garantizar continuidad, seguridad jurídica y capacidad de adaptación a largo plazo.

Esa misma corriente insiste precisamente en esta idea: la cooperación eficaz no depende únicamente de la buena disposición de los participantes, sino de la existencia de estructuras estables de coordinación, responsabilidades claramente definidas, mecanismos de rendición de cuentas y objetivos compartidos orientados a la creación de valor público.

La confianza exige responsabilidades claras

Existe una percepción errónea según la cual colaborar significa compartir indistintamente todas las funciones. Ocurre exactamente lo contrario.

Cuanto más intensa es la colaboración, mayor debe ser la claridad en la distribución de responsabilidades.

La Administración conserva íntegramente las potestades públicas que el ordenamiento jurídico le atribuye. Es quien decide, quien interpreta la norma, quien ejerce las funciones de control y quien responde, en última instancia, ante la ciudadanía. Los profesionales, por su parte, aportan capacidades diferentes: conocimiento técnico, proximidad, acompañamiento, preparación de expedientes, verificación documental cuando la normativa lo permite y una relación continuada con quienes necesitan ejercer sus derechos.

Esta delimitación no reduce la colaboración; la fortalece. Cada institución conoce exactamente cuál es su función y puede concentrar sus esfuerzos en desarrollar aquello que mejor sabe hacer. La cooperación deja de consistir en una superposición de tareas para convertirse en una verdadera complementariedad institucional.

La experiencia demuestra que los modelos más sólidos no son aquellos en los que la Administración intenta hacerlo todo ni aquellos en los que delega indiscriminadamente funciones. Son aquellos en los que cada actor aporta el máximo valor desde el ámbito de responsabilidad que le corresponde.

Compartir información para servir mejor

La colaboración institucional pierde buena parte de su eficacia cuando la información permanece fragmentada.

Uno de los mayores obstáculos para la prestación de servicios públicos de calidad sigue siendo la existencia de sistemas de información que no dialogan entre sí, procedimientos que se desarrollan de forma paralela y canales de comunicación que obligan al ciudadano a actuar como intermediario entre distintas organizaciones.

Una colaboración eficiente exige precisamente lo contrario. Requiere que la información circule de forma segura, que las plataformas sean interoperables, que cada institución pueda acceder únicamente a los datos necesarios para el ejercicio de sus funciones y que el ciudadano deje de asumir la carga de trasladar continuamente la misma documentación de una organización a otra.

La transformación digital ofrece hoy herramientas suficientes para hacer posible esa cooperación. Pero la tecnología, por sí sola, no basta. Es imprescindible establecer reglas claras sobre el intercambio de información, garantizar plenamente la protección de los datos personales y definir con precisión quién accede, para qué finalidad y bajo qué condiciones.

Cuando estos elementos se encuentran adecuadamente diseñados, la colaboración deja de percibirse como un mecanismo de organización interna y comienza a producir efectos visibles para la ciudadanía: menos trámites repetidos, procedimientos más ágiles, mayor seguridad jurídica y una experiencia administrativa mucho más sencilla.

Colaborar también significa aprender juntos

Existe una dimensión de la colaboración que con frecuencia recibe menos atención de la que merece: el aprendizaje compartido.

Las Administraciones conocen la aplicación práctica de las políticas públicas. Los profesionales conocen, de primera mano, las dificultades que encuentran diariamente ciudadanos y empresas para ejercer sus derechos. Ambas perspectivas son complementarias y ambas contienen información imprescindible para mejorar continuamente los procedimientos.

Por ello, los modelos de colaboración más avanzados incorporan canales permanentes para identificar incidencias, proponer mejoras, compartir experiencias y evaluar conjuntamente los resultados obtenidos. La colaboración deja así de limitarse a la ejecución de procedimientos para convertirse también en un instrumento de innovación institucional.

Cuando Administración y profesionales aprenden conjuntamente, no solo mejoran los procedimientos. Mejora también la capacidad del Estado para responder con mayor rapidez, mayor calidad y mayor cercanía a las necesidades reales de la sociedad. Ese es, en definitiva, el objetivo último de cualquier modelo de colaboración pública: generar más valor para los ciudadanos mediante instituciones que cooperan con inteligencia, confianza y responsabilidad compartida.

Colaborar no es repartir trabajo; es crear valor público

Con demasiada frecuencia, la colaboración entre la Administración y los profesionales se interpreta como un mecanismo destinado a aliviar la carga de trabajo de los servicios públicos. Bajo esa visión, la colaboración aparece como una solución organizativa para afrontar el incremento de expedientes, la insuficiencia de recursos o la creciente complejidad de los procedimientos administrativos. Sin embargo, reducir la colaboración a una mera distribución de tareas supone desconocer su verdadero potencial.

Una colaboración institucional madura no pretende que unos trabajen en lugar de otros. Pretende que cada institución aporte aquello que mejor sabe hacer para alcanzar un resultado que ninguna de ellas podría conseguir de manera aislada.

La Administración garantiza la legalidad, la igualdad de trato, la objetividad de las decisiones y la protección del interés general. Los profesionales aportan conocimiento especializado, proximidad al ciudadano, capacidad de acompañamiento y experiencia práctica en la aplicación cotidiana de las normas. Cuando ambas capacidades se integran de forma ordenada, no se produce una simple división del trabajo; se genera valor público.

La idea de «valor público» como brújula de la gestión pública procede del trabajo seminal de Mark Moore, «Creating Public Value: Strategic Management in Government» (Harvard University Press, 1995), y la propia OCDE la ha incorporado expresamente a su Recomendación sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público (2019), que pide a los gobiernos organizar y gestionar sus empleados públicos «para enfatizar la colaboración proactiva y la innovación al servicio de los ciudadanos, en protección del valor público y el interés común». La transformación de los servicios públicos exige, por tanto, pasar de modelos centrados exclusivamente en la prestación directa a modelos orientados a la creación de valor público mediante la colaboración, la innovación y la participación de múltiples actores. El objetivo ya no consiste únicamente en prestar más servicios, sino en prestar mejores servicios, capaces de responder con mayor calidad a las necesidades reales de la ciudadanía.

La colaboración exige reciprocidad

Toda colaboración eficaz genera compromisos para todas las partes.

La Administración debe ofrecer procedimientos claros, criterios homogéneos, canales permanentes de comunicación, acceso seguro a la información necesaria y espacios estables de diálogo que permitan detectar problemas y mejorar continuamente los procedimientos.

Los profesionales, por su parte, deben actuar con rigor técnico, mantener una formación permanente, respetar los estándares de calidad exigibles y utilizar responsablemente los instrumentos de colaboración puestos a su disposición. Pero también tienen otra función igualmente importante: trasladar a la Administración el conocimiento que obtienen diariamente en su contacto con ciudadanos y empresas, identificando dificultades, proponiendo mejoras y contribuyendo a perfeccionar el funcionamiento del sistema.

La colaboración deja así de ser una relación jerárquica para convertirse en una auténtica relación de corresponsabilidad institucional. Cada parte mantiene funciones distintas, pero ambas comparten un mismo propósito: garantizar que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos con la mayor seguridad jurídica, la menor carga administrativa y la mayor calidad posible.

Son, de nuevo, los mismos elementos ya señalados por Ansell y Gash: objetivos compartidos, confianza mutua, responsabilidades claramente delimitadas y mecanismos permanentes de coordinación como condiciones necesarias para generar valor público mediante la cooperación entre múltiples actores.

La colaboración debe medirse por sus resultados

Durante años, el éxito de la colaboración se ha evaluado mediante indicadores internos: el número de convenios firmados, los expedientes tramitados, las reuniones celebradas o los procedimientos incorporados a nuevos canales de cooperación.

Sin embargo, esos indicadores solo reflejan la actividad desarrollada. No permiten saber si la colaboración ha cumplido realmente su finalidad.

La pregunta verdaderamente importante es otra:

¿Ha mejorado la situación del ciudadano?

Ese debería ser el criterio principal para evaluar cualquier modelo colaborativo.

La colaboración entre la Administración y los profesionales solo puede considerarse plenamente exitosa cuando reduce tiempos de tramitación, disminuye errores, evita desplazamientos innecesarios, incrementa la seguridad jurídica, mejora la calidad de las resoluciones y facilita el ejercicio efectivo de los derechos.

El destinatario último de la colaboración nunca son las instituciones que participan en ella. Es siempre la persona que necesita una respuesta por parte de los poderes públicos.

Por ello, los sistemas de evaluación deberían incorporar indicadores relacionados con la experiencia del ciudadano, la accesibilidad de los procedimientos, la calidad del servicio recibido, la confianza generada y el impacto real sobre el ejercicio de los derechos. Solo así será posible determinar si la colaboración está creando auténtico valor público o si se limita a reorganizar internamente el trabajo de las organizaciones participantes.

Una alianza para fortalecer el Estado

Las sociedades contemporáneas afrontan desafíos cuya complejidad supera la capacidad de actuación aislada de cualquier organización pública. La transformación digital, el envejecimiento de la población, la movilidad internacional, la creciente especialización normativa o la demanda de servicios cada vez más personalizados obligan a construir respuestas basadas en la cooperación y en el aprovechamiento inteligente de capacidades complementarias.

En este contexto, la colaboración entre la Administración y los profesionales deja de ser una opción organizativa para convertirse en una necesidad institucional.

Precisamente porque el Estado desea ejercer sus responsabilidades con mayor eficacia, mayor proximidad y mayor calidad, no porque renuncie a ellas.

La fortaleza de las Administraciones del siglo XXI dependerá, cada vez menos, de su capacidad para hacerlo todo por sí mismas y, cada vez más, de su capacidad para integrar conocimiento, coordinar actores y construir alianzas estables al servicio del interés general. La buena gobernanza ya no se mide únicamente por la calidad de las instituciones consideradas de forma aislada, sino también por la calidad de las relaciones que son capaces de establecer entre sí.

Cuando esa colaboración se apoya en reglas claras, confianza institucional, responsabilidades bien delimitadas y un objetivo compartido de servicio a la ciudadanía, deja de ser una herramienta de gestión para convertirse en una auténtica política pública de creación de valor. Ese es, probablemente, el modelo de colaboración que necesitarán las Administraciones en las próximas décadas para seguir garantizando, con la misma eficacia y legitimidad, los derechos de las personas en sociedades cada vez más complejas.

La colaboración fortalece la capacidad del Estado

Durante mucho tiempo se entendió que la fortaleza de una Administración dependía, fundamentalmente, de sus propios recursos: más personal, más medios materiales, más presupuesto o una organización interna más eficiente. Todos esos elementos continúan siendo imprescindibles. Sin embargo, las sociedades contemporáneas exigen incorporar una nueva dimensión de la capacidad institucional: la capacidad para cooperar.

La creciente complejidad normativa, la transformación digital, la movilidad de las personas y las empresas, el envejecimiento de la población o la rapidez con la que evolucionan los problemas públicos hacen cada vez más difícil que una única organización pueda responder, por sí sola, con la misma calidad y proximidad a todas las necesidades sociales.

En este contexto, la colaboración deja de ser un instrumento excepcional para convertirse en un componente estructural de la buena gobernanza. La Administración continúa ejerciendo íntegramente las potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye, pero reconoce que la protección efectiva de los derechos puede reforzarse cuando incorpora, de forma ordenada y transparente, las capacidades de profesionales que comparten la misma finalidad de servicio al interés general.

Los modelos más eficaces no sustituyen la responsabilidad pública ni privatizan las funciones esenciales del Estado; crean marcos estables de cooperación en los que cada institución aporta capacidades complementarias para generar un mayor valor público. La legitimidad sigue correspondiendo a la Administración. La especialización, la proximidad y el conocimiento práctico pueden ser compartidos.

Una inversión en confianza institucional

Toda colaboración eficaz produce un resultado que trasciende la mejora de los procedimientos.

Genera confianza.

El ciudadano percibe que las instituciones cooperan entre sí, que la información fluye sin obligarle a actuar como intermediario, que los criterios son coherentes y que el procedimiento responde a una lógica comprensible. La confianza no nace únicamente de la legalidad de las decisiones. Nace también de la sensación de que las instituciones trabajan coordinadamente para resolver los problemas de las personas y no para trasladarles la complejidad de su propia organización.

Esta confianza tiene un extraordinario valor democrático. Facilita el cumplimiento voluntario de las obligaciones, reduce la conflictividad, mejora la calidad de la relación entre ciudadanía y Administración y fortalece la legitimidad del conjunto del sistema institucional. Es, de nuevo, la misma idea que recoge la Recomendación de la OCDE ya citada: la creación de valor público depende, en buena medida, de instituciones capaces de cooperar, innovar y orientar su actuación hacia las necesidades reales de la ciudadanía.

Conclusión: una alianza al servicio de los derechos

A lo largo de este monográfico se ha defendido que la justicia social exige algo más que el reconocimiento formal de los derechos. Exige construir una Administración capaz de hacerlos efectivos para todas las personas.

La colaboración entre la Administración y los profesionales constituye una de las herramientas más valiosas para alcanzar ese objetivo. Y lo es porque amplía la capacidad institucional del Estado para responder con mayor calidad, mayor proximidad y mayor seguridad jurídica a las necesidades de la sociedad, sin sustituir en ningún momento la responsabilidad pública.

La desigualdad administrativa, la carga burocrática, la falta de accesibilidad jurídica, los retos de la transformación digital o la necesidad de construir Administraciones resilientes encuentran en la colaboración un elemento común. Todos esos desafíos ponen de manifiesto que el acceso efectivo a los derechos depende cada vez menos de la actuación aislada de una única organización y cada vez más de la capacidad de distintas instituciones para trabajar conjuntamente al servicio de la ciudadanía.

Ese es, probablemente, uno de los grandes cambios que caracterizan a la Administración del siglo XXI. La fortaleza del Estado ya no se medirá únicamente por los recursos de los que dispone, sino también por su capacidad para construir alianzas estables, transparentes y responsables que permitan ofrecer mejores respuestas a problemas cada vez más complejos.

En definitiva, la colaboración entre la Administración y los profesionales no constituye una excepción al funcionamiento del Estado. Forma parte de su evolución. Porque un Estado moderno no es el que hace todo por sí mismo, sino el que sabe integrar inteligentemente todas las capacidades disponibles para garantizar, con la máxima eficacia y con pleno respeto a la legalidad, los derechos de las personas.